金融严监管形势下GZ融资平台公司战略转型研究

笔者认为要建立适应融资平台公司转型的人力资源保障体系，优化公司的管理层人员结构、财务人员结构和内审人员结构，推动融资平台公司有效转型。首先，要努力提高企业管理人员的基本素质，实现人才知识结构现代化，使企业所有管理人员真正做到“懂专业、会管理、善经营”，进一步提高融资平台公司的决策管理水平；其次，加快构建并完善相关的激励机制和约束机制，比如积极推行职业经理人制度，采取“年薪制”、“协议工资制”等灵活化形式。对于某些适当的业务板块，可以使用中长期性质的激励机制如超额激励、股权激励等，以期推动投融资体制更好地发展；最后，要增强时间与效益观念，以信息化推动管理现代化，加快推进 OA 系统上线运营，实现办公自动化、便捷化。

第 1 章 绪论

1.1 选题背景与意义
改革开放初期，为了调动地方政府的积极性，我国实行地方财政包干政策，地方财政收入主要用于地方建设，上缴中央的比例较少。财政包干政策下，地方政府的积极性较高，但是由于财力聚集在地方，国家整体现代化水平较低，同时由于区域经济发展的差异，地区之间的差距也在急速扩大，而中央也缺乏财力对经济落后地区进行财政转移支付。在这样的背景下国家开始了分税制改革，将“财权”上收至中央，由地方政府承担基础设施建设和经济发展的重任。分税制改革以后，地方政府的财政收入难以支撑基础设施建设的资金需求，也无法直接从商业银行获得贷款支持，因此地方政府开始探索组建融资平台，通过融资平台实现间接融资，进而达到筹集建设所需资金的目的。
地方政府融资平台虽然是拥有独立法人资格的经济实体，但是它是在政府的主导和提供资金支持下所建立的，因此主要承担了政府在基础经济设施建设和经济发展方面融资任务。在不同的历史发展阶段，融资平台公司具有不同的阶段性特征，同时也承载了不同的融资责任。我国的地方政府投融资平台大致经历了三个发展阶段：
（1）初步发展阶段（九十年代初期——2007 年）。在分税制改革之前，地方政府融资平台仅仅是一个概念，分税制改革以后，巨大的财政压力推动了地方政府融资平台的落地。即使是在融资平台不成熟发展的初期也为地方的经济建设起到了巨大的推动作用，因此随着地方经济的不断发展，地方政府也在不断探索融资平台的新模式。
（2）繁荣发展阶段（2008 年——2013 年）。2008 年的金融危机对全球的经济造成了巨大的负向影响，为了应对经济下行的压力我国采取了一系列的积极政策，例如“四万亿”刺激经济计划、启动大规模的基础性投资、“十大产业振兴计划”等等，在这些大规模的项目建设下，融资平台的作用得到进一步的凸显，融资平台与经济建设的协同发展成了当时经济建设的重要特征。
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1.2 国内外研究现状
不同于中国的政策规定，许多其他国家的政策都允许地方政府在进行基础设施建设时以直接融资的方式来解决资金需求问题，所以在国外的相关研究中并未涉及到地方政府融资平台这一概念，国外也缺乏相应的实践为中国的融资平台转型发展提供借鉴依据。但是地方政府融资平台实际上也是属于政府的融资行为，而国外在政府融资行为方面积累了大量的理论研究与实践经验。通过对国外地方政府的融资行为相关研究进行总结，以及对外国地方政府的融资模式、融资风险控制以及融资管理等方面的实践经验进行分析，能对我国地方融资平台在转型过程中如何创新融资模式，防范融资风险等提供有效参考。对地方政府融资的相关研究最早可以追溯到新古典经济时期，当时的经济学家就提出要对地方政府的融资行为建立相应的约束的机制，否则会增加国家的财政经济风险，反而会对国家的经济发展产生负面的影响。在凯恩斯理论的基础上，许多学者将政府融资视为发展经济的积极手段，在适当范围内进行融资还能改善民生，同时释放更多的就业岗位提高社会整体的就业率。由于地方政府是融资行为的直接受益者，因此各国的政府均热衷于以发债的形式来进行资金融通。相对于对政府融资的理论研究，大部分的学者更加关心地方政府融资的实践行为，例如对政府债务风险的管理、融资领域范围以及融资模式的选择等等。从现有的研究来看，国内外的相关研究主要集中在以下几个方面：
1.2.1 地方政府融资行为的相关研究
现有大部分关于政府融资的研究仍然是集中于公共基础设施建设领域。Mello（2000）从是否有偿的角度来分析了公共基础设施建设中政府融资模式的选取。如果是有偿即收费性质的基础设施项目，那么融资的既可以是地方政府也可以是由地方政府所管理的融资公司，通过税收、债务融资或者公司股本等来提供项目建设的所需资金，通过项目建成后的收益来弥补建设融资。对于无偿即免收费的基础设施项目，只能由政府来承担建设任务，同时由地方政府来承担建设资金的筹集。Bahl（2001）认为融资模式应当多样化，根据基础设施的服务型和效用状况来确定差异性的融资模式。Ndulu（2006）从基础设施领域展开了相关分析，他认为短期内基础设施建设是推动短期内经济发展的有效手段，同时从长期来看也能形成经济可持续发展的动力。
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第 2 章 基本概念与基本理论

2.1 地方政府融资平台
2.1.1 地方政府融资平台的概念与分类
（1）地方政府融资平台的概念
依据现有相关理论，可以将地方政府融资平台定义为：由各级地方政府主导设立，通过直接出资或者划拨土地、股权、规费、其他优质资产或者相关特许经营权等方式注入资产，为地方政府进行公共设施建设和经济发展的需要发挥融资功能，同时拥有独立法人资格的经济实体。财预[2010]412 号文件进一步明确了地方政府投融资平台一般指各类型的综合性投资公司，例如，建设开发公司和建设投资公司；投资开发公司、投资发展公司、投资控股公司及投资集团公司；国有资本经营管理中心及国有资产运营公司等，以及行业性投资公司，例如，交通投资公司等。
（2）地方政府融资平台公司的分类
依据现金流的覆盖程度来分类，具体来讲，即按照地方政府融资平台的自有现金流除以其全部应还的债务本息所得到的比值，可以分为如下四类“:全覆盖”、“基本覆盖”、“半覆盖”以及“无覆盖”。全覆盖，指的是地方政府融资平台的自有现金流占其全部应还债务本息的 100%及以上，表明这类型地方政府融资平台具备较强的运营能力和偿债能力，同时，也具有较小的信贷风险。基本覆盖，指的是地方政府融资平台的自有现金流与其全部应还债务本息的比例达 70%及以上，表明这类型地方政府融资平台具备一定的偿债能力，并且也具有贷款损失的可能性。半覆盖，指的是地方政府融资平台的自身现金流与全部应还的债务本息的比例达到 30%（含）至 70%间，表明这类型地方政府融资平台具备较差的偿债能力，同时，也具有较高的贷款损失风险。无覆盖，指的是地方政府融资平台的自有现金流与全部应还的债务本息的比例达到 30%以下，表明这类型地方政府融资平台基本不具备偿债能力，并且，也具有极大的贷款损失可能性。

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2.2 相关理论基础
2.2.1 公共物品理论
根据萨缪尔森（1954）的公共物品理论，非竞争性和非排他性是公共物品的两大典型特征，非竞争性是指个人对公共物品的使用和公共服务的享受不会影响到其他人的共同使用或者享受，而非排他性是指，当个人消费公共物品或公共服务时，无法排除其他人同时也对这类公共物品或公共服务的使用消费，因此，在公共物品消费中很容易造成“搭便车”的现象，产生“市场失灵”。因此对于公共物品的供给应当由政府来承担。公共物品理论主要运用于现代经济范畴，以研究公共事务为主要目标，公共物品理论为厘清政府与市场的关系提供了良好的范式。通过对公共物品的进一步细分，公共物品又包括纯公共物品和准公共物品。对于兼具完全的非竞争性和完全的非排他性的公共物品便称为“纯公共物品”，反之，如果是具有有限的非竞争性和有限的非排他性的公共物品则称为“准公共物品”。“纯公共物品”的供给只能由政府来承担供给责任，而“准公共物品”的供给则由政府和市场来共同承担。根据地方政府融资平台的相关定义，可以发现地方政府融资平台具备准公共物品的性质，公共物品理论对于地方政府融资平台的产生提供了理论依据，同时也能对地方政府融资的发展提供相应的指导。
2.2.2 财政分权理论
财政分权理论是指中央政府赋予地方政府在债务安排、税收管理和预算执行方面的一定的自主权，让地方政府实现财权与事权的统一。在实际的经济运行中会产生地方政府间和纳税人间的博弈，博弈会增加地方政府官员在对地方资源的分配和运用产生一定的压力，促使地方政府的行为以纳税人的需求为准则，提供纳税人切实所需的公共物品和公共服务。依据 Tiebout（1956）提出的“用脚投票理论”，纳税人将根据地方政府的以往行为来选择最可能最大化自己效用的地方政府。如果地方政府无法为纳税人提供所需的公共物品及公共服务，纳税人会通过迁移来选择跟他们需求相匹配的地方，通过纳税人的“选择”，地方政府在公共物品的供给上会产生一定的竞争从而促使地方政府更加有效的配置资源，最大化社会整体福利，实现帕累托最优。Ronald（1974）和 Tresch（1981）均认为，由于地方政府更具有信息优势，因此地方政府相比于中央政府要增加了解纳税人在公共物品和公共服务上的需求。
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第 3 章 GZ 融资平台公司现状及存在的问题.......................... 16
3.1 公司简介................................ 16
3.1.1 基本情况·················16
3.1.2 组织架构························17
第 4 章 GZ 融资平台公司的战略环境分析........................ 33
4.1 GZ 融资平台公司外部环境分析...................... 33
4.1.1 宏观经济环境分析·······················34
4.1.2 区域经济环境分析··················34
第 5 章 GZ 融资平台公司战略转型的方案设计................... 40
5.1 整体思路与发展目标.............................. 40
5.2 功能定位与主体依托............... 42
5.3 转型框架.......................... 43

第 5 章 GZ 融资平台公司战略转型的方案设计

5.1 整体思路与发展目标
随着金融监管体系的不断完善和金融监管力度的不断加强，地方政府融资平台原有的投融资模式和经营方式难以维系，迫使地方政府融资平台进行转型发展，以实现企业的可持续发展，同时保持对地方经济发展的推动作用。因此，根据金融监管的新要求、GZ 市政府融资平台公司的发展定位以及现有的业务经营状况，GZ 市政府融资平台公司的战略转型整体思路可以概括为：在金融严监管形势下，在市委、市政府的坚强领导和大力支持下，依据“风险可控、政企分离、债务透明、实事求是”的原则，按照“科学化、市场化以及分类分层”的操作方式，逐步使 GZ 市地方政府融资平台公司退出政府监管类平台，以金融和类金融为战略主攻方向，大力发展市场化经营性业务，培育企业自主发展能力，通过市场化运作，致力于打造成为“金融牌照齐全、投融资功能完善、产融协同发展、服务赣州经济发展”的大型现代金融控股集团。
根据 GZ 市政府融资平台转型的整体思路，转型的最终目的是为了实现多元化的投融资业务与以市场化为特征的企业经营方式，因此从这两个方面来看，GZ 市政府融资平台的转型发展目标可以进一步概括为：
（1）加快公司现代化企业制度建设，完善现有的法人治理结构和公司组织架构。从 GZ 市政府融资平台建立开始，GZ 市政府便参与公司的管理与运营活动，长久以来形成的“政企不分”的经营管理现状导致了 GZ 市政府融资平台缺乏完善的治理结构和组织架构，从而导致了其治理效率明显偏低。因此，只有完善企业内部的相关制度才能真正的实现“政企分离”。
（2）通过融资方式转型、资产结构转型以及国有资本运用和经营转型来实现 GZ 市政府融资平台多元化的投融资主体身份。在 GZ 市政府融资平台现有运行框架下，融资方式和资产结构的单一化是其风险的主要成因之一，同时也不利于企业的可持续发展，因此在转型过程中要实现从单一模式向多元模式的转换，提高企业的抗风险能力。作为企业的创新业务板块，国有资本运用业务在转型过程中要不断调整优化国有资产的布局和结构，以市场化形式经营国有资产，提高国有资产的保值增值能力。

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第 6 章 政府融资平台战略转型的保障措施

6.1 人力资源保障
人力资源是推进融资平台转型过程中最重要也是最核心的资源，有效培养和激励现有员工的积极性，不断引进新的人才可以为融资平台注入新的活力，也能有效降低融资的预期风险。因此，要建立适应融资平台公司转型的人力资源保障体系，优化公司的管理层人员结构、财务人员结构和内审人员结构，推动融资平台公司有效转型。
首先，要努力提高企业管理人员的基本素质，实现人才知识结构现代化，使企业所有管理人员真正做到“懂专业、会管理、善经营”，进一步提高融资平台公司的决策管理水平；其次，加快构建并完善相关的激励机制和约束机制，比如积极推行职业经理人制度，采取“年薪制”、“协议工资制”等灵活化形式。对于某些适当的业务板块，可以使用中长期性质的激励机制如超额激励、股权激励等，以期推动投融资体制更好地发展；最后，要增强时间与效益观念，以信息化推动管理现代化，加快推进 OA 系统上线运营，实现办公自动化、便捷化。
在当前的宏观环境和内部管理安排下，地方政府融资平台公司面临的主要问题集中在融资渠道受限、债务累积下的风险不断扩大以及缺乏有效的内部管理制度，这些问题的存在势必会对融资平台公司的转型造成不利的影响。因此，在融资平台的转型过程中还要不断完善现有的相关制度建设，为融资平台的转型提供有力的制度体系保障。
参考文献（略）