第 1 章 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究的背景
党的十八大以来，以完善市场监管体制，进一步促进社会主义市场经济发展为目的的市场监管机构改革在全国各地相继拉开序幕并深入开展。几年来，各地市场监管部门结合当地实际进行了不同的改革尝试，并取得良好效果。滨州市沾化区市场监督管理局作为滨州市市场监管体制改革的试点单位，由原沾化区工商行政管理局、原沾化区质量技术监督局和原沾化区食品药品监督管理局合并组建而成，承担原三局的法定职责。自成立至今，沾化区市场监管局立足当地实际,充分发挥职能作用，在促进经济社会建设和机构改革试点中取得了良好的成效。
2018 年，《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》）正式通过，开启了党和国家机构新一轮的改革大潮。其中，《方案》明确提出，“改革市场监管体系，实行统一的市场监管，是建立统一开放竞争有序的现代市场体系的关键环节。为完善市场监管体制，推动实施质量强国战略，营造诚实守信、公平竞争的市场环境，进一步推进市场监管综合执法、加强产品质量安全监管，让人民群众买得放心、用得放心、吃得放心，将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。”[1]这是党和国家从最高层面对市场监管体制的重大变革，《方案》明确提出市场监管实行分级管理体制，加强地方党委政府对市场的监管责任。沾化区要在 2019 年 3 月底之前完成市场监管机构的重新整合，组建新的市场监督管理局，实现大市场监管的新模式。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究现状
西方学者对该领域的研究起步比较早，为了更好解决市场失灵的问题，不断强化政府对市场的干预，学者们针对政府与市场之间的关联性进行了不断探索和研究。早在工业革命时期，亚当·斯密就在《国富论》中指出，政府的职能有确保国家安全、维护社会治安和提供公共服务。上世纪 30 年代到 70 年代末，西方政府推崇凯恩斯的经济思想，主张用货币金融政策、公共财政、国家社会政策调整经济供需关系。新古典综合派如保罗·萨缪尔森，则主张在经济衰退的时期，增加政府投资，采取积极的财政政策，促进私人投资以减除危机。不管强调哪种方法，一个重要的信息就是不能完全让市场放任，要有反经济周期的平衡法，保障经济发展不失序。丹尼尔.F.史普波在其《管制与市场》中指出，“政府管制是行政机构制定并执行的直接干与市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。”[3]他认为，政府应当首先策划制定出相关的指导规范，然后市场交易对照规范进行执行，重在强调政府的策划和管制功能。英国学者安东尼·奥格斯认为，监督管理是政府为了防止和纠正市场失灵，根据法律规章对市场主体行为进行的引导和限制。拉塞尔·M·林登在《无缝隙政府》中指出，政府机构在市场监管活动中首先要进行角色定位的改变，主动强化横向管理力度，进而建立起无缝隙的监管服务机制。
20 世纪 80 年代，西方国家相继开展“新公共管理运动”，掀起了政府改革的热潮。这场运动在政府定位、服务理念、管理模式等方面均有新的发展。“新公共管理运动”对政府职能进行了重新定位，引入了私营企业的管理办法和竞争机制，强调以市场为导向，政府只负责“掌舵”而不是“划桨”，主张缩小政府机构，控制政府成本，减少政府干预，转变政府职能，同时充分激发市场的活力，达到多元化供给公共物品的目的，从而提高公共服务的质量和效果。新公共管理理论是西方学者对这场政府改革运动的总结和发展，对政府部门公共行政起到一定的指导作用。戴维·奥斯本和特德·盖布勒合著的《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》一书中指出，企业化政府并不是要求政府完全照搬企业的做法，也不是将公共产品和服务完全交由私人部门提供。在人类社会步入后工业化的今天，政府应该掌舵而不是划桨、授权而不是服务、满足顾客需要而不是官僚政治需要，应致力于建设有竞争性，讲求效果，有事业心，有预见、以市场为导向的分权的政府，使得原本僵化的官僚体制焕发生机、充满活力，更加高效地利用好资源。［5］但是，理论界对“新公共管理运动”的效果和适用性评价褒贬不一。如普利特（Pollit）指出，新公共管理实际上是一种“新泰勒主义”，其对高级文官实行政治任命，以加强政治控制的主张，既破坏了传统的文官政治中立原则，又在一定程度上导致政治腐败。
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第 2 章 基本概念界定
2.1 基本概念
2.1.1 基层市场监管概念界定
广义的市场监管是指国家依据有效的法律法规，通过设立专门的职能机构或组织，运用法律、行政、经济和其他手段，对各类市场的监督和管理。这里的市场涵盖国民经济中的各行各业，包括各种市场交易场所，以及市场交易的主体和客体。狭义的市场监管是指市场监督管理部门依法行使对市场主体和市场交易行为的监督管理活动，主要包括工商行政管理、质量监督管理和食品药品监督管理。市场监管的目的是通过一系列的法律手段、行政手段，对市场主体有效引导和约束，对市场行为进行秩序化和组织化地监督管理，从而弥补市场失灵造成的秩序混乱，最终达到经济的健康有序发展。
本文所研究的基层市场监管指的是县（区）级及县（区）级以下市场监督管理部门依据国家相关法律法规，对辖区内市场主体及其交易行为进行的监督和管理活动，属于狭义市场监管概念的研究范畴。在我国，各级市场监督管理部门是市场监管的职能机构，尤其是设置在各县（区）级及以下的基层市场监管部门，它们是直接负责基层一线监管任务的主要组织力量，其任务是营造良好营商环境，促进市场主体繁荣发展，维护正常的市场秩序，保护合法经营，取缔非法活动，维护消费者合法权益，做好市场服务工作，推动国民经济健康发展。
2.1.2 基层市场监管基本职能
基层市场监管部门的职能归结起来主要有规范、监督和查处三项基本职能。规范职能，是指市场监管部门运用科学合理、切实有效的市场规范体系，对市场主体及其交易活动加以指导和约束。市场规范体系必须是建立在国家法律法规体系之内的合法规范，这是市场监管部门行使权力合法性的前提。监督职能指的是市场监管部门依据法律法规，对市场主体经营行为的检查和监测，对存在违反法律规范倾向的经营者，及时予以提醒并指导改正，督促经营者采取有效防范措施，避免违法经营。查处职能，是对经营者违法行为的管理，即案件的调查、处理职能。当市场监管的规范职能和监督职能不能避免和阻止违法行为的发生时，市场监管部门就会发挥其查处的职能，依法对违法者给予严肃认真的处理，是维护正常的经营秩序，维护市场的公平竞争。市场监管查处职能是我国依法治国、违法必究的集中体现。
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2.2 理论基础
2.2.1 公共治理理论
早在上世纪八十年代末世界银行就提出了有关“治理理论”的研究，在随后的 20 世纪 90 年代更作为一种在公共事务方面的不同的管理方式，引起了西方学界的广泛讨论。在全球治理委员会发表于 1995 年发表的《我们的全球伙伴关系》一文中对“治理”作了如下的表述：各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。而在我国，也有学者对“治理”表达了自己的理解。俞可平认为,“治理”一词所想表达的是在一个有效确定的范围当中，用来维持或稳定一定秩序的是一种权威、而非其他外力，并且这种稳定是被大众所需要的。我们进行治理活动是为了更大范围的去扩张公共利益，因此在扩张公共利益的过程当中，各种制度将会不断发生作用，不断的去规制、引导人民大众的各项行为。在权力更加集中的时代，对于公共事务的处理，政府的作用不言而喻，往往是一家独大的局面，在这种情形中，我们所说的公共治理并无从谈起，我们称其为“统治”更为恰当。但在“公共治理”的时代，政府一家独大的局面被打破，更多的社会主体，例如企业、社会组织和非政府组织的作用被更多的激发出来，公共治理的主体呈现多元化。
在公共治理理论还未被提出和使用的年代，国家对公共事务进行治理的主要方式为市场化管理和集权式政府管理，通过之前的种种实践我们不难发现，以这两种方式来对公共事务进行管理必然会导致市场失灵和政府失灵的问题。对公共事务进行管理的重中之重应当是“去中心化”，既改善以往的以政府为中心的管理模式，要建立包括政府、市场、社会的“多中心”治理模式，与此同时，这些决策中心之间并不是要一定独立的，更重要的是能有效保证他们之间的互动与合作，以保障有效的解决社会问题。只有这样才能克服政府单一中心治理模式的不足。多中心治理理论的核心在于强化政府在内的几个治理主体之间协同共治，遏制集体行动中的机会主义并实现公共利益的持续发展。
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第 3 章 沾化区基层市场监管履职现状及成效..................................... 10
3.1.1 沾化区市场监管局主要职责............................... 10
3.1.2 沾化区市场监管局内设机构...................................... 10
第 4 章 沾化区基层市场监管履职存在的主要问题........................... 13
4.1 法律体系尚不完善.......................................... 13
4.2 基层监管力量不足........................................ 13
4.3 监管履职风险加大............................................. 14
第 5 章 沾化区基层市场监管存在问题的原因分析....................................... 17
5.1 立法建设相对滞后.......................................... 17
5.2 队伍建设相对弱化.................................. 18
第 6 章 加强沾化区基层市场监管的对策建议
6.1 完善市场监管法律体系
市场监管工作要想获得稳健长足的进步，首先离不开科学完善并且可操作性强的法律法规，对于立法应着力提高立法质量，对现有的法律法规进行梳理，聚焦于影响市场监管的难点，找出需要着重修订的法律制度，对现有法律法规不能解决的新问题新情况进行重点关注，逐步建立层级分明清晰、可操作性强的法律体系。
以政府监管机构的设置是否得当、监管权的配置是否科学，市场监管法律法规是否合理、监管理念是否契合市场经济的需求等为出发点，在国家层面，对已经背离时代发展潮流、无法适应市场经济发展特色的相关法律法规及时进行重新评估、修订，注重各级、各类法律法规、规章规范之间的同一性、匹配性，避免法规之间的矛盾冲突。根据我国《立法法》，由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权，因此在国家层面应通过立法明确权责界限。在地方政府和各执行部门层面，应严格执行法律法规，明确各部门的权责，从而进一步落实、执行法律法规。
具体来说，在实体法修改上，以少而精为原则进行梳理、修订，尤其是各项法律规定中如果有交叉重复的内容，例如，《产品质量法》、《工业产品生产许可证管理条例》和《认证认可条例》可以整合；其次根据实际需要缩减、整合各类产品目录范围，例如强制性认证产品目录、节能产品目录、特种设备目录、医药保健品目录等等，对各类行业资质类进行梳理，征求行业协会的技术性意见，对那些不符合现代技术情况发展的规定进行废改；再次，废止那些已经背离时代发展的法律法规，改革一些明显不合理的现行制度；最后，要让实体法中的罚则更具可操作性，要加赋行政强制权力。
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结语
参考文献（略）