中央银行内部法理金融问题研究

本文是金融学论文，本文根据重新界定的“中央银行外部治理”和“中央银行内部治理”概念，将中央银行的（区域）组织结构、（货币政策）决策机制和财务资源及实力作为中央银行内部治理的主要框架性因素加以系统研究。

第 1 章 绪论

1.1 研究的背景、目的和意义
1.1.1 研究背景
金融作为市场经济的核心，对稀缺资源有效配置发挥着重要作用。金融制度作为经济社会发展中的重要基础性制度，对经济社会发展的效率和效果产生重要影响。因政治环境、经济水平、历史演进、文化传统等因素差异，世界各国金融制度的形成与发展产生了不同的演进路径。由此形成的不同金融制度也不断地考验着人类社会如何艰难地做出选择：规避或舍弃那些资源配置效率低下、不稳定的金融制度，建立和发展稳定而高效的金融体系。遗憾的是，对不同金融制度优劣的评价似乎属于只有在较长历史时期内经过实践检验才能获取的后验知识。进入近代社会以后，人类在金融制度方面选择了一种制度创新、经济危机、自我调整、制度再创新的演进路径。之所以要对经济金融危机中暴露的制度弊端加以调整主要有两方面原因，一方面是经济发展本身具有周期性的波动特征，而金融体系往往拥有顺周期性的属性，即在经济增长和繁荣时期增加信贷供给、扩大融资规模、放大杠杆，在经济滑坡和衰退中减少信贷供给、缩小融资规模、降低杠杆，由此金融体系自身的不稳定性构成了经济周期性波动的主要原因之一；另一方面是经济金融危机对政治、经济乃至个人和社会生活发展的冲击影响很大，民主社会关于政府提供稳定而高效金融制度的需求日益强烈。
基于此，我们看到几乎每次经济金融危机都促使西方各国深刻地反思自己的金融制度安排，结合自身条件尽可能地优化金融体系，特别是随着 20 世纪下半叶市场经济原则的深化巩固和全球化水平的迅速提高，主要经济体金融制度差异逐渐弥合，金融机构经营、金融监管等领域形成了一系列共识，为相关领域建立了全球通用的治理标准。例如，国际清算银行（Bank for InternationalSettlements，BIS）发起了多个主体（如下文所述的 BCBS、IAIS、IADI）在银行、保险、证券等领域建立了全球通用的治理标准。其中，巴塞尔银行监管委员会（Basel Committee on Banking Supervision,BCBS）从 1975 年制定第一个巴塞尔协议到 2013 年实施《巴塞尔协议Ⅲ》，巴塞尔协议已经成为银行监管领域和商业银行经营的重要治理准则；由国际保险监督官协会（InternationalAssociation of Insurance Supervisors，IAIS）于 2002 年颁布的《保险监管核心原则》为保险监管和保险机构治理提供了良好的治理框架；国际存款保险协会（International Association of Deposit Insurers，IADI）自 2009 年颁布《有效存款保险体系核心原则》到 2014 年修订，该核心原则已经成为世界银行、国际货币基金组织等国际组织及相关国家实施和评估存款保险制度的重要参考。此外，国际证监会组织（International Organization of SecuritiesCommissions，IOSCO）于 1998 年首次发布并于 2003 年、2008 年、2010 年进行了三次修订的《证券监管目标和原则》，确立了证券监管的三项目标，即保护投资者，确保市场的公平、高效和透明以及减少系统性风险，为各国证券监管和证券机构规范经营提供了专业指导。
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1.2 文献回顾、相关概念和研究范围界定
1.2.1 文献回顾
BIS 中央银行治理小组于 2009 年发布了《中央银行治理问题》的研究报告（Central Bank Governance Group，2009），认为任何组织的有效治理都需要三个条件，即清晰而具体的目标、适当的权力和资源、职能目标与激励机制的紧密结合。该报告建立的中央银行治理问题研究框架包括以下 8 个方面：（1）中央银行的职能和目标。绝大多数中央银行的首要目标是维持价格水平稳定，其职能或者来源于对中央银行的立法，或者源于实现其他目标（如经济增长）对价格水平稳定的需要。同时，中央银行在实践中还履行着最后贷款人、监督支付结算体系等职能，只不过有些国家的中央银行法律中没有明确这些职能。然而美国次贷危机引发的全球金融危机再次把中央银行的金融稳定职能问题置于理论与实践研究的关注焦点。主要问题有三个层次，一是中央银行是否具有维护金融稳定职能？二是如何安排金融稳定事务的决策机制。三是如何处理中央银行履行金融稳定职责时产生的资金风险和声誉风险。在总结上述中央银行职能和目标的基础上，BIS 中央银行治理小组把职能和目标的治理安排分成三类：货币政策的治理安排、金融稳定职能的治理安排和其他职能的治理安排。（2）政治框架和法律地位。中央银行的政治框架和法律地位主要研究以下问题：在赋予中央银行某些职能和目标后，需要赋予其哪些权力？中央银行在运用这些权力时拥有多大的独立性？什么形式的中央银行所有制结构和法律形式最有利于其行使权力和职责？当以法律形式保护中央银行目标不受短期政治行为干预时，法律规定的中央银行目标的明确程度和具体程度如何？更改这些目标的困难程度如何？在保证政府对中央银行的适当问责权力的同时，还应采取哪些手段保护中央银行官员免受政治压力？如何与中央银行家签订契约以确保中央银行家免受解雇威胁影响？（3）决策安排。决策安排的设计是治理安排的核心，中央银行的决策安排问题包括：第一，中央银行是由个人决策还是集体决策？如果是集体决策的话，那么决策集体需要多少个委员会是合适的？这些委员会具有怎样的相互关系？第二，委员会成员对决策结果承担个人责任还是集体责任？决策是投票决定，还是共识决定？是什么决定了选择哪种决策方式？第三，何时吸引外部人员参加委员会？第四，委员会是否存在最优规模？涉及该问题时要考虑哪些因素？
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第 2 章 中央银行的区域组织结构

2.1 概论
全球金融危机后，在对危机的反思中有很多观点把危机爆发的原因和危机应对的不足归咎于中央银行，相应地，后危机时代稳定和改革金融体系的众多举措中或多或少地涉及了中央银行组织结构方面的内部治理问题。例如，英国的《2012 年金融服务法案》《Financial Services Act 2012》和《2016 年英格兰银行与金融服务法案》（Bank of England and Financial Services Act2016），美国 2010 年的《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（Dodd-FrankWall Street Reform and Consumer Protection Act）和 2015 年的《金融监管改进法案》（Financial Regulatory Improvement Act）、《美联储监管改革与现代化法案》（Fed Oversight Reform and Modernization Act）等。尽管如此，这些变革主要是围绕金融监管体系的架构展开的，具体到中央银行则是对中央银行监管职能以及对中央银行自身的监督等问题，而并未涉及中央银行区域结构的较大调整。
中央银行实践中区域结构改革方面迟迟没有行动并不代表没有争议。以美联储为例，全球金融危机后，对美联储结构体系改革的呼声日益高涨。这些声音中，有的呼吁废除美联储，恢复金属货币本位制和自由银行制度（Paul，2009；爱德华·格里芬，2017）；有的主张消除联储银行的半自治性质，由联储理事会任命联储银行的总裁，而不是由各联储银行董事会选举其各自总裁，同时将联储银行改革成理事会的分支机构，推动联储体系成为联邦政府的直接代理人，由此建立真正的中央银行（Conti-Brown, 2016）；有的认为，应该保持美联储体系的现有组织架构，但需要对联储结构进行微调，主要是按照人口分布现状重新调整储备区的划分（Bordo，2015）；当然，也有的观点认为，美联储的组织架构既顾及了各地区利益，又通过合作共识来实现政策决策，这种结构不仅体现了国家利益与地区利益之间的平衡，更体现了中央银行的民主合法性，所以不应轻易改变。①应该看到，联储体系自 1914 年成立以来其区域结构除了个别联邦储备区边界的小幅度调整和区域联储银行分支机构调整外，大体上基本没有较大变化。但 2015 年的《金融监管改进法案》（Financial RegulatoryImprovement Act）要求成立独立的联邦储备重构委员会（Federal ReserveRestructuring Commission）研究重新划分联邦储备区事宜，美联储的区域结构调整问题再次成为理论和舆论关注的焦点。
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2.2 中央银行区域组织的制度安排和职能作用
2.2.1 不同中央银行制度下的中央银行区域性机构
中央银行学教科书通常将中央银行制度分为四种类型：单一式中央银行制度、复合式中央银行制度、准中央银行制度和跨国中央银行制度（王广谦，1999；何丽芬，2007；付一书，2013）。单一式中央银行制度是指一国设立单独的中央银行机构全面行使中央银行职能，领导全部金融事业。单一式中央银行制度是目前各国采用最主要、最典型的中央银行制度类型，具体的又分为一元式中央银行制度和二元式中央银行制度。一元式中央银行制度是中央银行体系由一家统一的中央银行构成，广泛地域范围内的机构设置采取垂直隶属的总分行制度；二元式中央银行制度是指中央体系由中央和地方两级中央银行组成，中央级中央银行负责最高金融事务的管理决策，地方级负责具体实施和操作，但中央级和地方级之间并非总部和分支机构的关系，地方级中央银行按照法律规定有其独立的法人治理结构。复合式中央银行制度指国家不单独设立专门的中央银行职能，而由一家集中央银行与商业银行职能于一身的国家大银行兼行中央银行职能的中央银行制度。这种制度往往与中央银行初级发展阶段和国家计划经济体制相对应。准中央银行制度是指特定的国家和地区没有建立通常意义的中央银行，只是由政府设置类似中央银行的机构及其授权某个或某几个商业银行综合行使中央银行职能的制度安排。通常情况下，准中央银行制度中的货币发行由商业银行承担，中央银行的政策制定、金融监管等其他管理职能由金融管理当局负责。跨国中央银行制度是指若干国家联合组建一家中央银行，由其在成员国范围内行使全部或部分中央银行职能的中央银行制度，该制度通常与区域性多国经济的相对一致性和货币联盟体制相对应。有关各类型中央银行制度的差异比较详见表 2-1。

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第 3 章 中央银行的货币政策决策机制.............................. 61
3.1 概 论 ..................... 61
3.2 中央银行决策机制的演进 ..................... 63
第 4 章 中央银行的财务实力................. 107
4.1 概 论 .................. 107
4.2 中央银行财务实力的内涵及研究框架.............. 108

第 4 章 中央银行的财务实力

4.1 概论
作为以市场手段为主要方式进行宏观调控的“银行的银行”，中央银行无疑需要拥有一定的财务资源才能参与金融市场交易，所以中央银行的银行属性需要其拥有充足的资本以确保其良好运转。然而，中央银行的公共部门属性又决定了它不像私人银行部门那样追逐商业利润，也同样不像私人银行部门那样面临着硬财务约束。这就在理论上意味着，中央银行在履行职责时可以产生财务损失甚至出现负资本，而不影响其实现中央银行的政策目标。例如，有的中央银行报告显示其连续 20 年呈现负资产，却仍富有活力地持续运转（Stella，2003），近年来，捷克、以色列、智利、墨西哥等国家的中央银行虽然出现了负资本状态的技术上破产，但也都有效地实现了其政策目标（Eichengreen，2015）。对中央银行以外的机构尤其是私人部门来说，难以想象他们可以在破产状态下实现组织目标。
但以负资本状态运营的中央银行毕竟占少数，不只因为中央银行的负资本需要政府以牺牲纳税人利益为代价的注资援助会遭到政府反对，而且可能损害中央银行独立性，更重要的是中央银行的亏损可能影响货币政策的可信度，进而干扰市场预期（Blejer，Schumacher，1998），甚至误导市场认为中央银行调控政策失败，从而引起市场恐慌（Vaez-Zadeh，1991）。
实践中，少数中央银行以负资本状态运营且较好地实现了目标和绝大多数中央银行非常注重自身的资本金水平，这两种现象并存似乎说明中央银行既重视资本金水平，又不重视资本金水平。所以，资本金可能不足以成为衡量中央银行所需适当财务资源的标准指标。有些研究从中央银行财务实力（financialstrength）的角度研究其与政策目标尤其是物价水平稳定之间的关系，得出的结论是中央银行的财务实力与通货膨胀之间存在显著的负相关关系（Stella，2003，2005，2008；Ueda，2004；Ize，2005；Klüh，Stella，2008；Perera 等，2013；胡东，冉茂盛，2014），中央银行财务实力的弱化会对货币政策传导产生非线性影响，即财务实力相对小程度的弱化，将导致实际政策相对较大程度地偏离最优政策（Adler 等，2015）。全球金融危机爆发后，主要经济体中央银行在危机救助中的政策工具从正常时期的利率政策工具拓展到资产负债表项目的所有可能应用，①但中央银行财务实力客观上决定了资产负债表政策的短期扩张能力。由此，有关中央银行财务实力的研究也成为后危机时代理论研究和中央银行实践的重要探索对象。
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结论
本文在既有研究将“中央银行治理”细分为“中央银行外部治理”和“中央银行内部治理”的基础上，重新界定了二者的定义。将“中央银行外部治理”界定为在特定政治环境中运行，有政治因素具体参与的、持续改进的中央银行行为秩序总和。把“中央银行内部治理”界定为在给定外部治理框架下，没有政治因素具体参与的、持续改进的中央银行行为秩序总和。进一步地从组织实现目标的流程角度把中央银行区域组织结构、货币政策决策机制和中央银行财务实力作为中央银行内部治理的三大主要支柱并分别加以研究,从而对现有中央银行治理研究形成有益补充。本文的主要结论如下：
第一，中央银行的区域性组织的职能作用在于收集和反馈区域性信息、应对货币政策区域效应而采取差别化货币政策执行策略、便捷金融服务管理、确保中央银行在较大地域人口范围内的民主性等四个方面。基于全球金融危机后出现对美联储体系的改革呼声和 1998 年中国人民银行推行大区分行体制改革的历史分析和比较分析发现，两国中央银行区域组织的权力调整与组织重构之间存在替代关系：美联储早期通过调整联储理事会与联储银行的政策决策权而基本保留了成立时的区域组织架构；人民银行在 1998 年大区分行体制改革后针对改革出现的弊端调整了大区分行与非大区分行所在省区省会（首府）城市中心支行之间的职权边界而维持区域组织改革的基本架构。作为人民银行大区分行体制采取按经济区域划分改革的样本，美联储的区域结构并非经济区域原则的刻意设计，而是不同政治力量的博弈结果。同时，环顾主要经济体中央银行的区域组织结构发现，这些中央银行均没有完全遵循按经济区域划分区域组织边界，而是考虑了某种政治性的平衡。结合我国国情和人民银行实际情况，从地方治理中“官员属地化行政发包——以 GDP 增长为核心的‘政治锦标赛’——经济持续增长”（周黎安，2008）的视角看，大区分行体制不适应我国平级行政单位之间的政治经济竞争，该体制下人民银行体系的业绩考核与人事任免权的分离也不利于区域性组织履行职能。
第二，中央银行在货币政策决策领域以委员会决策取代行长个人决策已经成为主流。与个人决策相比，委员会决策的优势在于可以融合不同的知识和信息、参与决策人员的多样性有助于决策启发、避免极端决策、降低政策决策结果的波动幅度。委员会决策的缺陷则主要表现为“搭便车”和“群体迷思”，其中，“搭便车”的机会主义行为倾向并不明显，主要原因是货币政策委员会组织规模通常没有达到奥尔森所定义的“集体行动困境”程度、中央银行家所具备的技术型官僚职业素养和声誉机制的内在约束、货币政策决策程序透明度逐步提高和问责制的兴起等。但“群体迷思”在信息讯号和声誉压力两个心理学和行为学因素机制的影响下对货币政策委员会决策的效率效果构成了潜在威胁。
参考文献（略）