第一章 绪论
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
“执行力”源自美国保罗·托马斯和大卫·伯恩著共同撰写的《执行力》一书[1]。它是企业管理的关键因素，简单来说就是按时、按质、按量的完成任务的能力，是21世纪企业构成竞争力的重要一环。最初，国内学者对执行力问题的研究聚焦在企业层面，而自2006年温家宝总理明确提出“要建立健全行政问责制，提高政府的执行力和公信力”后，执行力的研究和实践开始延伸到公共管理界，并频繁出现在政府文件中，由此引发了政府执行力问题研究热潮[2]。近年来，党中央和国务院对执行力问题愈发关注，2017年10月18日，习近平主席在十九大报告中再次指出“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府[3]。”2019年4月，国务院“互联网+督查”平台上线运行，这进一步推动了党中央、国务院重大决策部署贯彻落实，提高了基层政府执行力。
在我国，政府是国家政治运作的枢纽，执行力是政府工作的生命力。基层政府作为我国政府体系中最基础的一环，是各项政策的最终落实者，各类政策的落实成效以及公众对政府的满意度评价都受到执行力效果的影响[4]。上海作为领跑中国大陆经济的第一大城市和全国改革开放排头兵，提升政府的执行力显得尤为重要。上海市政府于 2015 年提出在政府管理中引入目标管理的方法原理，并发行《上海市政府系统运行目标管理暂行办法》，2017 年上海各个区级政府开始推进目标管理制。如何科学考核目标管理成果成为了上海市各区政府一直思考的问题。上海工程技术大学第三方绩效评估中心自 2017 年来，与目标管理试行单位中的徐汇区展开了密切合作，2019 年计划建立目标管理导向下上海基层政府执行力指数方案，并期望为上海市各区目标管理实践提供参考，因此，本文基于课题研究，尝试建立科学的目标管理导向下上海基层政府执行力指数指标体系和测评模型，并进行修正完善，以期用于实践。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 目标管理国内外研究综述
目标管理一词最早由彼得·德鲁克于 1954 年提出，最先在美国企业流传，紧接着被日本、西欧国家的企业所效仿，随后迅速延伸到其他组织甚至个人管理中，是一种科学的管理方法。相关领域学者在德鲁克思想的基础之上，不断研究和发展，现如今，目标管理理论经过数几十年反复实践、探索，日益丰富完善，逐渐成为企业及政府部门主流的科学管理方法，具有不可替代的作用。
1.2.1.1 国外研究综述
1954 年，管理学之父彼德·德鲁克（PeternDrucker）在《管理实践》中首次明确提出“目标管理”的概念，随后他又提出“自我控制”和“自我管理”的主张[5]，通过让企业员工积极参与工作目标的制定，自上而下地确定目标，实现“自我控制”，并自下而上地激励员工努力完成工作目标，实现“自我管理[6]。
1954 年，通用电气公司的改组计划中提出要实行目标管理，随后众多学者继承了德鲁克目标管理思想的精髓，并在此基础上创新发展，拓宽了研究领域。1957 年，管理学家麦克雷戈发表论文，提出从下至上的目标管理模式[7]，学者施莱发表专著，强调目标管理的重要性，并提出了从上至下的目标管理模式[8]，奥迪奥恩提出由上层人员和下层人员一起完成共同目标，根据个人能力及特长来规定内部人员工作职责，据此对内部人员工作成绩进行考评[8]。尽管这些管理学家对于“目标管理”的理解略有差异，但目标管理的内涵存在共通的部分，他们的研究基于不同的视角和维度，为目标管理理论的丰富和发展贡献了不可忽视的力量。
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第二章 概念界定与理论基础
2.1 概念界定
2.1.1 目标管理
目标管理是以目标为导向、以人为中心、以成果为标准的一种经典的管理方法，它能促使部门或个人取得预想的效果。因此，它也被称作“成果管理”。这就要求在各个部门或各个员工的积极参与下，自上而下地确定工作目标，并在工作中实行“自我控制”。目标管理重视共同参与，它要求组织与员工共同参与来确定具体的、可行的、以及可以客观衡量的目标，在制定整体目标时，组织要深入考察当下的社会需求以及所处的环境（包括外部环境与内部环境），在此基础上，组织领导层确定好在规定的时间内组织经营活动要完成的总体目标，并逐层向下分解与落实，各个下属部门以及每位员工按照对应的上级目标来确定自己的分目标与具体的实施方法以及保障措施，最终形成一套完善的目标管理体系。
目前学术界普遍认为，目标管理是指通过设置总体目标，将目标层层分解并落实到企业或者政府相关部门及工作人员，然后针对各个部门及工作人员完成工作进度与成效进行考评[41]。目标管理理论对企业各个部门管理工作起到一定效用，也同样适用于政府部门管理工作。
本文将目标管理的范围限定在政府，引用 2015 年发行的《上海市政府系统运行目标管理暂行办法》中对目标管理的定义：“目标管理是指依据政府系统自身运行体系规律，构建一套完整的目标体系，通过目标的制定与分解、执行与监控、评估与反馈等基本环节，激励和引导政府部门进行动态管理和过程控制，最终实现政府总体目标[42]。”对于政府部门来讲，目标管理是提升政府精细管理水平的一种新工具。
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2.2 相关理论
2.2.1 系统理论
系统是一个有机整体，它由相互作用和相互依赖的若干部分或要素组成，具备确定的功能，它是一种稳定、有序的状态，这种状态的维持需要通过不断地与外界进行物质和能量的交换而实现[48]。
系统理论的主要内容包括下面几点：
（1）系统的功能由系统的结构和相互关系所决定。组织作为一个整体，由各个子系统组成。构成组织的系统是“有组织的，并由两个或两个以上相互依存的部分、成分或分系统所组成的，能与其环境超系统划分明确范围的整个单位”[49]。系统由几个子系统和若干要素构成，但并不意味着组织整体功能等于各个子系统功能的总和，而是由组成整体的各个要素之间的相互关系所决定的[50]，简言之，系统的功能由系统的结构和相互关系所决定。这就要求人们在面对问题时，要特别注重系统内部的结构和相互关系，合理排列各要素、科学规划组合的顺序、有效分配各要素之间的层次，从而使得整体效用达到最大化。
（2）必须重视系统协作的重要性。组织是一个相互协作的有机系统整体，由组织、物质、人和社会四个系统所构成，物质、人和社会三种系统通过组织系统的作用而被组织所管理，从而形成一个协作系统[51]。若组织目标的达成是基于协作系统的合理协作，则说明这个协作系统是具有效力的。因此系统之间的合理协作至关重要、不可或缺，我们要学会掌握系统协作的方式方法。
（3）系统与环境之间应构建协作机制。系统理论认为组织系统必然与外部环境相互影响，相互发生作用，表现为不同的理性的组织形式，同时形成能量的输入、转化、输出的反馈循环系统过程。系统理论指出政府作为组织系统，是由各个分系统组成而又相互作用的结果，而系统效力的高低取决于系统各要素与各部分之间的协作程度，因此合理组合组织构成要素并形成组织协作机制是提高组织系统效力的有效方法。这为我们研究基层政府行政执行力提供了系统的整体的研究方法，并为提高基层政府执行力提供了可借鉴的治理模式与参照标杆。
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第三章 基层政府执行力指数研究适用性分析.............................25
3.1 基层政府执行力的评价现状.........................25
3.1.1 现存问题.................................... 25
3.1.2 困难性分析....................... 26
第四章 上海基层政府执行力指数指标体系及测评模型构建................................33
4.1 指标体系设计的原则和思路............................33
4.1.1 指标体系设计原则............................ 33
4.1.2 指标体系设计思路....................... 34
第五章 实证研究——以上海市徐汇区为例.........................50
5.1 研究区域选择.........................50
5.2 实证数据收集及处理............................... 51
第六章 目标管理导向下上海基层政府执行力指数应用建议
6.1 建立执行力指数应用管理机制
上海市自 2017 年起，开始系统运行目标管理，至 2019 年已是第三年，三年间既有收获也存在不足之处。因此，如何评价目标管理成效成为当前工作的重点。通过在目标管理中引入“执行力指数”，由此得到上海基层政府目标管理发展现状综合评判归一化的结果，针对测评结果，要有效的进行分析，抓住主要矛盾，提升牵头单位和配合单位的执行力指数，在此基础上，如何应用和管理执行力指数同样也值得我们探讨，以下从实现目标管理执行力跨区域应用管理和跨时间应用管理两方面来提出相应建议。
6.1.1 跨区域应用管理
执行力指数指标体系是以上海市目标管理现状作为基础，为了评判各区目标管理执行力而建立的，因此适合上海区域内的各个区级政府。可以通过执行力指数的测评实现对各区目标管理执行力指数的横向比较，从而发现上海市各个区级政府目标管理工作的优势和劣势，各个区级政府可通过各种形式的经验交流，达到取长补短，优势互补的目的。
对于上海市政府而言，可通过测评和分析各区目标管理工作，每年公开发布上海市层面的目标管理执行力指数报告，总结上海市目标管理工作现状和开展下一年目标管理工作的计划，报告下发至上海所有区级政府；对于上海市各个区级政府而言，可通过对委办局、街镇、集团执行力指数的测算和分析，发表区级层面的目标管理执行力指数报告，总结管辖区目标管理工作进展，并对提高目标管理执行力提出建设性建议，报告结果下发至管辖区内被考核的所有单位。
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第七章 研究结论与展望
7.1 研究结论
本文旨在通过理论研究构建出目标管理导向下上海基层政府执行力指数指标体系以及测评模型，对政府的目标管理工作执行情况做出量化的反映，实现目标管理执行力在上海市各个行政区域间的横向可比性和在不同时间维度的纵向可比性。并选取上海市徐汇区政府作为实证研究对象，运用构建的指标体系和测评型对该政府各个委办局和单位的执行力指数进行测算，从单项评价和总体评价角度分析各委办局和单位目标管理执行力层面存在的优势及不足，由此提出相应的策略建议。最后提出目标管理导向下上海基层政府执行力指数的应用建议。研究结论主要有以下几点：
（1）界定了相关概念和定义
将执行力指数的概念植入到政府目标管理中，界定了目标管理、基层政府、基层政府执行力、目标管理导向下上海基层政府执行力的定义。在前人研究成果的基础上，将政府执行力与政府目标管理相结合，提出目标管理导向下上海基层政府执行力指数的概念，即基层政府在“立项、实施、督查、问效”各个目标管理阶段表现出来的能够按时按质按量的完成目标的能力。
（2）构建了目标管理导向下上海基层政府执行力指数指标体系和测评模型
为了能够准确的判断各区目标管理执行力指数，结合政府绩效评价指标体系和执行力评价指标体系，构建了目标管理导向下上海基层政府执行力指数指标体系，结合执行力指数的概念，将指标体系分为四大子系统，即“立项、实施、督查、问效”。4 大子系统分数的合成即为目标管理执行力指数。并根据指标体系，运用多目标线性函数加权法建立了一个科学并适用的测评模型。
参考文献（略）