中西政府绩效管理比较探析

笔者认为在中西政府绩效管理制度的对比分析上得出坚持中国特色的政府绩效管理制度是政府绩效管理的理论基础，不断完善政府绩效管理运行方式是构建我国政府绩效管理方式多元化的必要途径，不断创新政府绩效管理机制是绩效管理长久发展的根本保证，合理并规范使用政府绩效管理的最终结果是进一步推进政府工作、激励政府工作人努力工作的必然要求。总之，政府绩效管理是新时代服务型政府建设的一个重要组成部分，而完善政府绩效管理体系建设的使命任重而道远。

第一章 政府绩效管理相关理论概述

第一节 政府绩效管理相关理论概述
对于政府部门来说，人民的满意程度是政府绩效管理的实际体现。政府部门的绩效管理可以定义为政府部门积极履行公共责任的全过程，为追求完美的高效率和资源配置，内部管理模式和外部运作有效性，内部控制管理质量和外部公民满意层次，内部政治因素和外部效应转化因素，僵化标准方法和灵活的管理方法有机统一，实现了人民，公职人员和政府部门三方的利益最大化。
一、绩效与政府绩效的涵义
“绩效（performance）最初用于项目投资项目风险管理，然后广泛用于企业管理，尤其是人力资源优化，绩效相关书籍的研究是以绩效考核和科学管理体系以及管理模型为研究基础的”①。现如今我们把绩效分为对政府工作人员考察的个人绩效和考核政府部门对进行的某一项政府活动的组织部门绩效。这使得绩效理论覆盖面不是仅仅局限于单一层面，由个人到具体政府部门的发展是绩效不断完善不可或缺的必要条件。
（一）绩效的涵义
在西方国家出现公私问题之后，绩效的雏形就产生于私有部门，尤其在人力资源部门的应用得到了显著的效果。受当时西方管理大坏境影响政府绩效的考核对于结果的重视往往高于对过程的重视。
1.绩效
绩效就是指对某种事物或某种目的进行一整套的计划、组织、执行、反馈等相关流程的操作，以达到预期成果并对这个成果进行分析和运用的过程。对于绩效含义的阐述，归纳起来，总体可以从以下五个角度进行探讨。第一，绩效是客观和现实的，它是对目标的总体目标的水平评估，而不是人脑概念中的材料。第二，绩效具有预期效果，它是对劳动者在实际活动中的成果进行评判。第三，绩效是一个过程变量，它既是对结果的评价，同时也是对过程的评价。第四，绩效也要对投入的人力和最后产出进行比率关系的确定，这在绩效预算中变得尤为重要。第五，绩效是具有可测量性，就是指绩效不单单是文字叙述，更重要的数据分析也是势必要存在的，这一点在绩效管理中得到了很好的体现。
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第二节 政府绩效管理的构成
政府绩效管理包括政府部门绩效计划，政府绩效管理实施，政府绩效管理评估以及政府部门绩效反馈和应用。其中，还包含政府绩效预算和政府绩效监察，由于涉及到经济学和财务管理相关知识，所以本篇论文就不过多阐述。
一、政府绩效管理计划
所谓绩效计划就是指对预期需要达到的政府绩效工作的事先规划，此计划包含：信息收集、制定目标。在实施过程中我们还要对整体计划进行层层把控和分析。在政府绩效管理计划中我们要考虑：政府要计划什么？政府具体要做什么？政府要多长时间完成？这个任务或者决策由谁来执行？政府应该怎么做？这项工作或者决策要怎么检查？对于结果政府要怎么合理运用？
（一）信息收集
信息的收集是基础中的基础，是对一项政府绩效计划事先了解，也是对目标的制定做详细的规划。信息对于政府管理工作能否正常开展有着非常重要的影响。在实际管理工作中，政府绩效信息必须满足以下三方面的要求。
1.公共性
公共性是政府信息特别是政府绩效信息最本质的特性。一方面，公众通过纳税的方式为政府信息的收集和处理支付了成本。根据谁出资谁受益的经济学原则，公众理应享有政府信息的所有权；另一方面，那些有助于提高政府管理绩效的政府信息在社会范围内的最大程度地分配和公开，可以实现社会效益和经济效益的帕累托最优。因此，公共性是政府绩效信息的首要特征，也是其本质之所在。
.合法性
政府绩效信息的合法性由以下两个方面决定：一方面政府绩效信息是由政府部门所掌控，政府可以通过各种各样的政策手段直接或间接影响政府绩效信息之于公共管理的效用；另一方面政府绩效信息的相当一部分反映了政府依法对社会领域内各方面事务进行管理的活动，而公共管理活动的规范性和强制性决定了政府绩效信息的合法性。
3.不对称性
政府部门绩效管理的信息内容实质上大多被政府内部所垄断。他们是绝大多数政府部门绩效管理信息内容的运营者，最终管理着政府部门绩效信息内容的传递方法和传递方向。“政府是其机构内部成员利润的组合结构，他们追求政府官员及相关利益集团使其利益得到最大化”①。因此，在大多数情况下，他们已尽最大努力使信息内容尽可能地保密，而不是发布信息内容。
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第二章 政府绩效管理的历史回溯

第一节 中国政府绩效管理历程
本节对中国古代和当前政府绩效管理的发展历程进行梳理，并在此基础上总结了中国在不同历史时期政府绩效管理的特点和经验。基于这些经验，对于中国提升政府绩效管理的效率、建立科学的政府绩效观念，具有重要参考和借鉴的价值。
一、中国古代考核制
中国自黄帝时期就曾出现“立百官、制典章、举贤能”的记载。尧、舜时期出现“官吏考核制度”，《尚书·舜典》中“三载考绩，三考，黜陟幽明，庶绩咸熙”的记载。意思是：舜每隔三年就要对官吏的政绩进行考核，三次考核都不合格的官员将会被废除官职；考核合格的官员则会晋升。舜通过考核官吏，使“优者上、庸者下、劣者汰”，极大的提高了官吏的工作积极性。
（一）西周官吏考核制
西周出现“以八法治官府”、“以听官府之六计，弊群吏之治”的规章，简称为“八法”“六计”。“八法”针对的考核对象为行政部门。它主要考核的内容包括部门之间从属关系是否清晰、部门的责权划分是否明确、部门之间是否建立了符合标准的沟通机制等；“六计”针对的考核对象为官吏，主要审核的内容包括廉善、廉能、廉敬、廉正、廉法、廉辩六个方面。
（二）秦汉时期考绩制
秦汉时期“考绩”制度已经趋于成熟。这个时期“考绩”制度实施的主要目的表现在以下两个方面：
第一，对政府官员的执政情况进行判断。通过具体工作反映出的实际情况，对官员的任职情况进行评判。筛选得到具有责任心、政绩好的官员，同时对那些罔顾礼法、政绩差的官员进行处理。“绩效”一词是在“考绩”的基础上延伸得到的。第二，对政府官员在执政时期的治理情况进行评价。在汉朝时，就有“天子岁试天下，三试而一考，前后三考而黜陟。”这句话具有的含义就是对待不同的官员对其绩效考核时，应当设立不同的考核内容。例如在对县令事务绩效进行考核时，应当从人口变化情况、土地粮食产出情况以及城市治安等指标进行综合评价；对于郡守就增设了有没有接受贿赂、侵占百姓财产等相关内容。
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第二节 西方发达国家政府绩效管理历程
随着政府改革的进程不断深入，政府绩效管理作为可以提高政府工作效率、服务水平的一种重要机制，受到越来越多国家以及学者的关注。并且通过实践发现，在政府管理机制使用的过程中，无论是政府工作人员的工作效率，还是政府的整体服务水平，都得到了极大的提高。本节重点讲述美国、英国、新西兰三个国家的政府绩效管理发展历程。一、西方政府探索行政效能新方式
一、西方政府探索行政效能新方式
自 19 世纪初期开始，西方学术界通过对绩效管理的理论基础的探究与实际的运行收到反馈，在这一领域涌现出了许多丰富和扩展政府绩效管理的理论。
（一）公共管理理论为政府绩效奠定理论基础
19 世纪末，美国学者威尔逊（Wilson）在探索行政科学领域时强调了行政科学的总体目标和日常任务，意在找出政府如何以最少的金钱或人力资源来提高政府工作质量和效率。但执行这样的总体目标和日常任务是需要花费大量的时间。“从 19 世纪中期到 19 世纪末，西方国家公共行政的主要科学研究是行政组织，活动计划，行政部门标准和官僚机构的总体目标趋势。追求完美的管理效率是一项理论研究。这个阶段的最大目标是逐步创建了一系列基本理论”①。
（二）信息技术和政府改革为政府绩效管理提供支持
政府绩效管理由“政府绩效管理指标设计、考核体系、结果反馈等诸多环节所组成的综合过程”②。其涉及到相关联的元素包含政府机构构成、职能、处事流程、法律和规章、服务项目与质量、重大的决定过程和民众对于政府公共机构服务的质量要求与服务的认可程度等。没有改善的信息沟通的沟通机制就不会完成政府绩效高效治理。从 20 世纪中后期开始,以计算机、软件、微电子和网络为重点的电子信息技术迅猛发展，管理信息采集、制作、传递、复制、存储、检索等都能够完成电子化操作，为西方各个国家运用信息技术的方法进行绩效管理提供强有力的技术方面的支持。
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第三章 中西政府绩效管理制度与方式比较.............................31
第一节 中西政府绩效管理制度比较............................31
一、中国政府绩效管理制度实施..............................31
二、西方发达国家政府绩效管理制度推举................................34
第四章 中西政府绩效管理机制与运用结果比较.............................48
第一节 中西政府绩效管理机制比较.....................48
一、中国政府绩效管理运行机制.......................48
二、西方典型发达国家政府绩效管理机制运行......................51
第五章 中西政府绩效管理比较的启示...............................63
第一节 现阶段我国政府绩效管理存在的问题.......................63
一、政府绩效管理法制化意识薄弱......................63
二、绩效管理的发展存在观念的障碍.............................64

第五章 中西政府绩效管理比较的启示

第一节 现阶段我国政府绩效管理存在的问题
我国的政府绩效管理发展至今已经取得了很大的进步。尽管如此，中国的政府绩效管理仍处于发展并不断探析的阶段，需要加快完善。通过之前的章节掌握了中西政府绩效管理的基础概念、了解了历史发展、探析了制度建设、探寻了方式方法、了解了机制运行和对最终结果的运用和反馈，在其基础上进行比较分析，虽然效果不错但是在实际的政府工作中也会存在一些问题。
一、政府绩效管理法制化意识薄弱
法律意识的普及大多数情况下表现为社会人对于当前法律现象的认识、评价与解释，对于自身权利和义务的相关认知程度，“对于自身行为是否合法的评价，也是对于法律常识和基本的法律制度等等知识了解、掌握与运用的情况”①。相比于西方发达国家用制度做事，其公民的民主意识强、绩效的观念强等等，我国在寻求适应中国国情的政府部门的一套全面的政府绩效管理方法的新旅程中，中国还有很长的路要走。
政府绩效管理不全是绝对客观的，各部门之间的利益关系肯定会带来一些政府绩效管理虚假报告的问题，也就是在官方说法上面的机会主义相关行为冲动。是否当官变成衡量个人相应的社会地位这种想法的普遍存在，政府的行政人员就会在心理上抵制绩效管理。“一旦实施绩效考核管理，每个工作人员都应尽力为自己的工作承担一定的责任和义务，并且完善工作质量和相关法规对工作人员的压力只会增加，而且许多工作压力将不可避免地导致内部政府人员不愿执行政府绩效管理”①。
鉴于现阶段世界各国政府部门的绩效管理存在困难，绩效管理规范遭到破坏，管理最终评估的结果被伪造，维护自我权利的个人行为或单位实际上不是少数。目前，在我国的公共行政部门实行政府绩效管理缺乏法律规范的系统化。在绩效管理中，领导干部的一句话有时可以完全改变管理方法的真实有效的结果。因此，在我国的绩效管理中，法治观念的发展趋势还需要进一步完善，人情关系会让绩效管理的结果变得不真实、不客观，阻碍了绩效化现代管理的发展趋势。
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结论
本文以西方典型发达国家新公共管理运动和中国行政管理体制改革为背景，系统研究了政府绩效管理中的制度、方式、机制和结果的运用。解释了中西方政府绩效管理、方式、机制和结果的运用，并进行了深入的反思，然后研究了当前我国政府绩效管理存在的主要问题，最后针对政府绩效管理存在的主要问题，从完善并优化政府绩效管理的角度，提出了相关的具体对策。在中西政府绩效管理制度的对比分析上得出坚持中国特色的政府绩效管理制度是政府绩效管理的理论基础，不断完善政府绩效管理运行方式是构建我国政府绩效管理方式多元化的必要途径，不断创新政府绩效管理机制是绩效管理长久发展的根本保证，合理并规范使用政府绩效管理的最终结果是进一步推进政府工作、激励政府工作人努力工作的必然要求。总之，政府绩效管理是新时代服务型政府建设的一个重要组成部分，而完善政府绩效管理体系建设的使命任重而道远。
参考文献（略）