精准扶贫中的跨部门合作研究——以山西省S县为例

笔者认为扶贫治理是一项长期性工作，涉及到不同的职能部门，需要完善部门合作协同机制，需要整合部门资源，完善组织结构，形成部门间统一的行动方案。通过制度来规定扶贫合作的内容，确保在扶贫工作有序进行。协调统一的领导机制是部门间合作的保证，需要专门的机构统一指挥，明确部门分工职责，在出现部门冲突时，能够有效协调。同样，要搭建部门沟通协商平台，部门间通过信息资源互换，提升合作的成效。但是，在调研中，S 县跨部门合作中，部门下设的扶贫办公室，作为协调机构，实际发挥作用有限，没有起到很好的协调作用。

第 1 章 绪论

1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
为适应经济社会发展的需要，改革开放以来我国进行了多次机构改革，完善各项制度，为我国行政体制的发展积累了宝贵的经验。改革大致分为三个阶段，第一阶段是 1982 年—2002 年，改革的重点是精简机构，推动机构的转型；第二个阶段是 2003 年—2012 年，改革的重点是整合职能和机构，优化组织结构；第三个阶段是 2013 年至今，改革以优化协同高效为着力点构建现代政府治理体系。从改革的结果来看，改革进入精简整合反复循环的怪圈，仍然存在上下级部门关系调整不到位、部门职责交叉，相互推诿等问题。党的十七大明确提出，实行职能统一的大部门制，加大部门整合力度、优化部门职能、完善跨部门协调配合机制。但从实践结果来看，只是将协调问题内化，仍然存在各自为阵现象。党的十九届三中全会指出，政府职能部门改革的重点是优化协同高效。由此可见，加强部门间的协同是行政体制改革的一个着力点。如何构建协同政府，加强跨部门间的合作，明确部门职责，提高效率效能是当前政府机构改革研究的重要内容。而贫困问题涉及的范围广、时间长，基层政府在治理贫困问题时，仅靠单个部门是难以完成的，需要多部门沟通合作。因此，在精准扶贫中，基层政府在跨部门合作中同样存在专业化分工“碎片化”问题。
2013 年，习近平到湖南湘西考察时首次提出精准扶贫的治贫思想。2015 年，国务院颁布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，确保到 2020 年稳步实现“两不愁，三保障”。当前，精准扶贫进入冲刺期，各项扶贫工作基本完成，各级政府坚决贯彻落实党中央扶贫政策，全面打赢脱贫攻坚战。精准扶贫工作任务重，短期内完成脱贫指标单靠一个部门是难以实现的，需要多部门共同协作。因此，精准扶贫在基层执行中，打破部门分割，统筹协调推进、整合扶贫资源、优化组织结构，完善部门协商机制就显得尤为重要。研究精准扶贫中跨部门合作如何运行，打破部门分割局面，明确职责，对于提升基层政府政策执行力，提升精准扶贫成效具
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1.2 文献综述
1.2.1 国外文献综述
跨部门合作起因于新公共管理中过分强调竞争而导致的公共资源碎片化，之所以进行合作，目的在与进行部门间资源互补，实现公共目标，达到“共赢”。本章主要对跨部门合作相关理论和协同政府理论进行梳理总结，试图从中获取科学的理论见解和新的研究视角。
（1）关于跨部门合作的研究
关于跨部门合作相关理论的研究。加拿大著名环境管理专家 Thompson 和Wilkes 认为，跨部门合作是一种有效的社会治理工具，它能够优化决策并带来满意的结果，通过创新工作方法达到社会的可持续发展。它是一个机制，可以通过正式或非正式的方式来实现目标，正式的方式有签署备忘录或协议，非正式方式有召集各部门对结果进行考核、提出下一步工作建议。尤金·巴达赫认为跨部门合作相比于传统的治理模式，是一种方法创新。他从领导者、人员、环境等方面寻求解决协同困境的方法，提倡构建多部门合作的治理模式。
关于跨部门合作含义和内容的研究。美国、加拿大等西方国家认为跨部门合作中的“部门”不仅包括作为“第一部门”的政府，还包括作为“第二部门”的企业，以及作为“第三部门”的非营利部门。同样，在谈及跨部门合作涉及的主体时，巴达赫认为跨部门合作是指两个或两个以上的部门从事的共同活动，通过合作完成而非各自独立完成组织目标，实现公共价值。其方式包括整合共同的人力、物力、财力，进行部门合理配置；完善跨部门合作的组织结构；对跨部门合作的运作过程进行有效的监督；部门在目标设定上达成共识；各部门有共同的文化价值观和对组织的认同感。他提出跨部门合作实际上解决的是组织中因分工不明确而未实现组织目标的问题，这并非是一种结构取向，而是一种行为取向和过程取向。[1]
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第 2 章 相关概念和理论基础

2.1 基本概念
2.1.1 协同政府
1997 年，英国布莱尔政府上台后提出了“协同政府”。布莱尔政府认为等级制管理模式和市场化管理模式都存在缺陷，应该将两者结合起来，发挥其各自的优势，提供公众满意的社会服务。在这种情况下，部门间的合作可能不一定需要正式的组织机构，可以通过调动各方的积极性，进行多元主体的活动。
“协同政府”的核心是把各种互相独立的部门整合起来，通过制定共同的规章制度和行动方案来实现组织目标。核心观点是公共政策目标的实现既不能靠单一的政府部门，也不能整合成新的“超级部门”，只有通过设立特定的政策目标，在不消除部门边界的情况下进行跨部门合作。这种合作的形式多样，主要包括政府内部合作，即纵向上下级政府之间的合作、横向各部门之间的合作；政府和私营部门之间的合作；政府和社会组织之间的合作；政府和公众之间的合作等，将这些组织性质、工作方法、人员结构、组织目标不同的组织整合起来，通过共同的文化基础来实现跨部门合作。“协同政府”的主要特点是：
“协同政府”的主要特点是：
第一是以政府为主导的协同
相比于完全市场化的模式，协同政府更强调政府在协作过程中的主导作用。政府主导并不是政府大包大揽，而是发挥政府的纽带作用，在跨部门合作中有所作为。政府的作用主要体现在整合各部门资源共同协作，实现部门整体利益最大化。
第二是强调多部门合作
与强调通过竞争的方式来提高公众对公共服务的满意度不同，“协同政府”更多强调的是通过跨部门合作来提升公共服务的质量和公众的满意度。“协同政府”可以概括为四个方面的合作：首先是合作的组织形式，在政府内部形成新的合作文化、新的管理制度、新的培训方式等；其次是合作的工作方式，可以通过项目制、领导分权、部门委员会、部门联席会议等方式来进行的部门合作；再次是合作的责任分工和激励机制，通过自上而下的分工方式来明确各部门责任，设立共同的行动目标，以结果为导向的考核激励机制。最后部门合作的宗旨是为公众提供高质量的公共产品和满意的公共服务。
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2.2 理论基础
2.2.1 协同治理理论
（1）协同治理理论的概述
协同思想古已有之，“天时不如地利，地利不如人和”的思想蕴含着协同治理的思想内涵。20 世纪 70 年代，自赫尔曼·哈肯创立“协同学”以来，在此基础上的协同治理理论研究开始备受关注。在协同治理理论中，“协同”是一种运行理念，认为系统内各部分都是相互关联的，相互影响、相互作用的既独立又合作的整体。系统内部不断优化结构和功能，从而维持系统的有序性和稳定性，产生协同效应。“治理”是一种运行方式，认为在国家治理体系中，政府不是唯一体，和其他治理主体具有平等权力，在平等的基础上开展活动，实现公共利益。“协同治理”将以上两者相融合，即在公共管理活动中，政府组织、非政府组织等社会多元要素，在技术的支持下，相互配合，合作治理公共事务，以追求高效的管理效能，最终实现公共效益最大化并且满足公众的需求。[1]因此，协同治理理论强调参与主体的多元性、改进治理方式、多元主体的协同治理，激发社会组织活力。协同治理理论的具体内涵：
第一是多元治理主体
公共问题日益复杂化，政府单一主体下的治理模式已经不能满足处理复杂问题的需要。协同治理包含个人、社会和私人组织进行管理共同事务的全部行动，在这一过程中，各主体的矛盾和利益冲突得到调和，进而产生合作。多元主体治理必将推动民主法制的发展。
第二是权威分散配置
协同治理下，不再是政府单一权威治理，社会组织可依托自身资源重新配置权威，协同治理旨在改变传统治理模式下等级制的命令服从的政策执行方式，重构主体间平等协商的治理模式。协同治理模式下的权威分散不是削弱政府的主体权威，而是通过重构权威主体结构，充分利用社会资源，提高治理能力和水平。

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第 3 章 S 县精准扶贫中跨部门合作现状.....................................19
3.1 S 县精准扶贫概况..................................19
3.1.1 S 县贫困现状...........................19
3.1.2 S 县精准扶贫基本情况及成效............................19
第 4 章 S 县精准扶贫中跨部门合作存在的问题及原因.......................31
4.1 S 县精准扶贫跨部门合作存在的问题........................31
4.1.1 部门间衔接不到位....................................31
4.1.2 跨部门持续性合作不足.............................32
第 5 章 推进精准扶贫中跨部门合作的对策..............................38
5.1 加强跨部门合作的灵活性.......................38
5.1.1 细化部门职责分工............................38
5.1.2 厘清部门工作关系...........................38

第 5 章 推进精准扶贫中跨部门合作的对策

5.1 加强跨部门合作的灵活性
5.1.1 细化部门职责分工
精准扶贫政策实施中，基层政府对标上级政策，依托项目成立扶贫小组，由扶贫指挥部统领，各协作部门下设扶贫办公室，负责协调工作。政策作为制度性规定，只是从整体层面进行了工作部署和任务要求，而没有具体详尽的分工。制度内容的详尽程度影响政策的执行，部门分工越清晰，岗位职责越明确，各部门才能更好地发挥作用，实现精准扶贫整体效能最大化。首先，要进行制度细化。在制度层面明确规定扶贫任务，具体的合作部门和职责分工，增加具体得细节性定。例如，在就业培训方面，涉及到扶贫办、教育局、人社局三个部门。在制度层面规定各部门的职责，同时明确在扶贫过程中，如果出现项目重叠或职责交叉的情况下，部门应该如何调节，通过怎样的合作方式工作，从而避免公共资源的浪费。其次，责任落实到人。负责协调的各部门应把扶贫任务细化到个人，个人承担起扶贫责任，作为个人绩效考核的部分。例如，在举办就业培训中，前期的宣传、准备、举办等工作，都由专人负责。后期再就业实践中，有专人负责联系人社局相关人员、企业等，落实后期的就业安排。这样就会在一定程度上减少工作中的不确定性，提高扶贫工作的可操作性，同时增加了部门间合作的灵活性。

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结论与展望

1.结论
（1）S 县跨部门合作扶贫已经建立,但跨部门持续性合作机制仍需完善
通过对 S 县精准扶贫中跨部门合作机制的研究，以基层政府治理贫困的成效为指标，利用“十三五”规划中脱贫标准和其他贫困县扶贫成效作为衡量标准，以是否高质量实现跨部门合作治贫成果为评判结果，得出 S 县精准扶贫的治理成效。首先，本文选取的是山西省深度贫困县，农业产业基础薄弱，产业集中度低，龙头企业少而小，产业整体效益不高，县级财政资金有限，部分群众过分依赖十亩地，创业积极性不高，缺乏内生动力，这些在一定程度上增加了扶贫的难度。
其次，从当前基层政府整体扶贫的情况来看，普遍存在协同困境。精准扶贫涉及时间紧、任务重、范围广，对政府的治理能力要求高。但基层政府在扶贫治理中没有有效整合扶贫资源、部分帮扶干部能力素质不足，不能充分调动群众积极性，更多的是政府“输入式”扶贫，贫困户脱贫意识不强，内生动力不足，没有做到扶贫扶志相结合。最后，贫困县脱贫后面临巩固脱贫成果以及一系列后续帮扶问题。需要政府不断提升治理能力。但就目前 S 县扶贫过程遇到县级财力有限投入不足、部分帮扶干部能力素质不足，作风不够严实，政策理解不到位、部分产业难以持续增效等基层政府治理贫困难题来思考，这也可以得出 S 县政府跨部门合作治贫能力还是处于探索阶段，不足以支撑 S 县精准扶贫高质量发展。
（2）跨部门合作领导协商机制是提升合作效能的保障
扶贫治理是一项长期性工作，涉及到不同的职能部门，需要完善部门合作协同机制，需要整合部门资源，完善组织结构，形成部门间统一的行动方案。通过制度来规定扶贫合作的内容，确保在扶贫工作有序进行。协调统一的领导机制是部门间合作的保证，需要专门的机构统一指挥，明确部门分工职责，在出现部门冲突时，能够有效协调。同样，要搭建部门沟通协商平台，部门间通过信息资源互换，提升合作的成效。但是，在调研中，S 县跨部门合作中，部门下设的扶贫办公室，作为协调机构，实际发挥作用有限，没有起到很好的协调作用。精准扶贫以项目制形式展开，下设领导小组和专项工作组，是临时性组织机构，缺乏有效的部门协商机制。同时，部门缺乏合作意识，在项目执行中出现部门职能交叉或重叠问题，缺乏积极主动地沟通，更多的是依靠本部门或寻求上级部门进行处理。因此，S 县在精准扶贫跨部门合作中，提高部门合作意识和能力是提升跨部门合作成效的保证，同时要加强协同机构的领导力，发挥统筹协调作用。
参考文献（略）