一、 相关概念界定与理论基础
（一） 概念界定
1. 突发事件
纵观人类发展史，我们不难发现，突发事件似乎始终伴随着人类文明的进程。伴随着社会的进步发展，突发事件也不断以不同表现形式贯穿于整个社会发展之中。人类早期社会文明程度较低时主要受自然灾害、瘟疫等灾难的袭击。工业革命推动了生产技术的变革和大发展，一些安全事故、环境污染等突发事件频发。当今全球化进程不断推进社会生活发生变革，导致社会冲突日益凸显恐怖主义、社会群体性事件等突发事件呈上升趋势。突发事件这个词语在社会上各个行业和不同领域里有着不同的解释。学术界对于突发事件的定义尚不统一和成熟。有的学者认为，突发事件是指那些突然发生的容易危及人民生命和财产的重大事件；还有的学者从哲学角度对其定义认为，突发事件是诱发事物内部矛盾由量变到质变飞跃的偶然契机。还有人认为，突发事件是系统在紧急情况下，内部和外部环境发生突变，破坏了系统的稳定性和可控制性，导致系统出现异常行为或现象的事件。各种认识从不同的角度揭示出了突发事件不同的方面。根据词典关于“突发”和“事件”两词的解释，突发事件可以理解为突然发生的不在计划或意料之中的大事情。国家在政策文件、法律法规层面上也对突发事件做出了解释。2007 年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》以法律条文的形式对“突发事件”作了明确界定：本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
我国参考美国五级国家威胁预警系统，将突发事件按照危害程度、影响范围、可控性等划分为不同等级。这四个等级分别为特别重大、重大、较大、一般。应对突发事件采取分级管理和归属地管理为主原则，由省、市、县级政府统一领导进行突发事件的预防、处置、善后等工作。突发事件的类型、等级不同，其应对主体和处置方式需要灵活运用。通过对突发事件类型和等级的对比分析，得出不同突发事件的共同点如下：
第一，突发性。通常情况下突发事件是在没有征兆、出人意料的情况下发生的突然产生的。而突发事件的成因也是比较复杂，有的单纯是自然因素造成的，有的是人为因素导致的，也有的是两种因素综合造成的。由于事件突然发生，人们往往没相应的物资储备、缺少科学的应对对策以及心理上的准备，在应对突发事件时较为容易出现慌乱行为和缺乏有效的应对措施。
第二，不确定性。突发事件具有很强的不确定性，其发生的时间、地点、破坏程度、结束时间等都是未知的。突发事件的不确定性还体现在我们很难在有些突发事件发生之前进行预测、预防和控制的。这些不确定性增加了事件处置的难度也在一定程度上让人们产生恐慌的心理。如：在重大公共卫生事件中，疫情发生时间不能预测，疫情的持续时间难以明确，造成的生命、经济损失也是不可估量的。同时，人们对病毒认识的有限性、病毒感染强度的不确定性以及信息获取渠道不畅通造成对疫情真实情况不了解，公众容易产生恐慌心理有碍于社会稳定。
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（二） 理论基础
1. 4R 危机管理理论
美国著名危机管理专家伯特·希斯(Robrt Heath)在《危机管理》一书中提出 4R 危机管理理论。危机管理理论中的 4R 分别代表着缩减(Reduction)、预备(Readiness)、反应(Response)、恢复(Recovery)。4R 危机管理理论根据突发事件不同时期所要达到的管理目标为标准把危机管理的过程划分为四个阶段。由于危机的每个阶段有其自身特点，所采取的危机应对措施也应不同。通过对不同阶段的划分可以采取更有针对性的应对措施，以最少投入来防止危机的发生或降低危机带来的负面影响，获得最佳的应对结果。4R 危机理论把危机应对整个流程各环节明确化、科学化，各个环节彼此独立又相互联系。4R 危机最初是被应用于企业管理之中的，随后被引入公共管理领域用于研究突发事件的应对。
下面简单介绍一下 4R：
第一，缩减。缩减是在危机事件发生之前采取的管理措施，是整个危机管理过程的开始也是危机管理最重要的部分。缩减管理影响着其他阶段的危机管理效果，而它又是在其他阶段的经验总结之上形成的。缩减通过制定应对危机的措施，来规避、干预导致危机发生的影响因素控制危机的发展事态，来达到预防危机的发生、减小危机发生的概率或者降低危机带来负面冲击。
第二，预备。预备的主要管理目标是在危机发生之前对相关危机判定指标进行检测，实现有效的危机预警。预警是预测可能发生的危机，把相关信息快速传递给有关部门，为后续的危机应对准备工作留出充足的反应时间。预警管理包括完备的预警系统和优秀的危机管理人才。好的预警管理可以很大程度上降低危机带来的负面影响，提高危机管理效率。预备能力的提高可以从组织角度建立完善的预案、预警机制着手，也可以从个人角度加强危机管理知识、技能的学习和预案的演习等方面努力。
第三，反应力。当危机发生时，能快速行动，分析判断危机的类型、所处阶段等问题，充分利用手中现有资源，制定相应对策来应对、解决危机，这一能力包括危机判断、果断决策、规划实施、危机沟通等多方面综合性能力。这一层面要尽力缩小危机的波及范围为后续的危机处理争取时间，从而达到降低危机所带来的损失的目标。
第四，恢复。恢复是针对危机事件得到有效控制之后，将社会恢复至有序状态、政府形象的改善和经验总结等工作。恢复社会的有序状态不仅包括复工复产、灾后重建等工作还包括心理创伤治愈等民众心理的恢复。危机应对过程中政府暴露出的不足，会损害政府在民众心中的形象，因此要在事后重建民众对自己的信任和信心。恢复需要总结危机事件一般规律和有效的危机应对措施，以避免危机的再次发生或危机发生后能够高效应对。
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二、 基层公务员应对突发事件能力指标构建
（一） 指标的设计原则
对基层公务员应对突发事件能力进行分析之前，首先要提炼出基层公务员应对突发事件胜任特征指标。特征指标的合理与否直接关系到胜任力模型的质量。如果胜任力模型质量较低，就不能科学、真实的反映基层公务员应对突发事件能力水平，也自然就不能成为评价、考核基层公务员的测评方式。因此，对基层公务员应对突发事件能力胜任指标的构建要遵循一定的原则。具体原则如下：
科学性原则。基层公务员应对突发事件能力胜任指标要有理论根据和方法支撑。在指标设计时要有危机管理理论、胜任力理论等相关理论基础，又要符合一定的方法规范。同时，科学性还体现在要有针对基层公务员工作特点的胜任指标，指标设计不能过于笼统。科学的指标设计才能真实反映基层公务员应对突发事件能力客观评价其工作绩效，真正达到评价、激励、提升基层公务员能力的效果。
全面性原则。基层公务员应对突发事件能力指标的设计，应当尽量包含基层公务员突发事件应对工作中的所需要的各个方面能力。要以扎实的文献和理论基础作为依据，符合逻辑和实践。在问卷调查之前对相关专家和基层公务员进行访谈实地调查等，结合理论要求和实际情况全面列举胜任指标。在问卷调研中适当加入一些开放性问题，例如您认为还有哪些能力在突发事件应对中比较重要等此类问题。
可操作性原则。基层公务员应对突发事件能力指标设计是将抽象的突发事件能力具化为可测量的指标，对基层公务员能力进行评价。因此，指标的设计要有较强的实用性和可操作性。每一个指标都要有可评估性，可通过具体的实际行为表现等做验证，能够实现实际操作。同时，每一个特征指标是可以量化的。
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（二） 基层公务员应对突发事件能力特征指标
本文通过整理相关法律法规、政策文件对应对突发事件能力的要求，回顾梳理有关公务员胜任力和应急管理的学术论文，以及对基层公务员进行访谈，以胜任力理论为基础，初步归纳出应对突发事件所需要具备的胜任力特征指标。特征指标既要符合理论要求又要结合基层公务员工作特点。知识作为一切能力的基础和前提，在基层公务员应对突发事件能力中也必不可少。除了要掌握一些常规性知识，还需要掌握一定的专业知识，如应急管理相关法律法规、传播学、心理学和救援急救知识等多领域的知识。基层公务员要树立危机意识，能够预先考虑到所在地区、工作岗位上有可能发生的突发事件，思考相应的应对措施，自觉投身到应急预案、预警机制的日常演练和响应中，做好应对突发事件技能上、心理上的准备。突发事件处置初期，基层公务员要有敏锐的判断力。当突发事件初现端倪时，要有足够的职业敏感度。对一些看似毫无关联的事件进行缜密的判断分析，在突发事件初期发现问题将突发事件控制在萌芽阶段，防止突发事件失控。在突发事件具体处置工作中，基层公务员要能够对突发事件的类型做出准确判断，正确认识该类突发事件的特征、发展趋势和潜在风险，还要求基层公务员要有较强环境适应能力、危机沟通能力、媒体应对能力和规划执行能力。为了防止事态的进一步扩大避免突发事件带来更大的负面影响，需要基层公务员在对突发事件进行科学分析的基础上，快速行动调动一切力量，控制突发事件发展趋势。由于突发事件具有紧急性的特征，则要求基层公务员在长期高压状态下保持头脑清楚具有较强的心理承受能力。突发事件得到有效控制后，基层公务员还要进行社会秩序恢复的工作，如复工复产、恢复重建、原因调查、损失核算、形象恢复等，这就要求基层公务员具有较强的行动力、总结提升能力、公关能力等。在应对突发事件的整个过程中，需要基层公务员对工作充满耐心，有强烈的责任意识、服务意识、荣誉感和战胜一切困难的决心。
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三、 基于调查的基层公务员应对突发事件能力模型分析............................20
（一） 问卷样本基本情况.........................................20
（二） 构建基层公务员应对突发事件胜任力模型...................................22
四、 基于调查的基层公务员应对突发事件能力分析.............................29
（一） 基层公务员应对突发事件能力自评总体情况.............................29
（二） 基层公务员应对突发事件能力的差异性检验...........................31
五、 基层公务员应对突发事件能力不足影响因素分析....................................37
（一） 个人因素......................................37
（二） 组织因素..................................39
六、 基层公务员应对突发事件能力提升建议
（一） 树立正确应对突发事件意识
1. 增强危机意识
危机意识不仅是构成危机预警的心理基础，也是突发事件管理的起点。我国社会现在处于转型时期，在这一时期各类突发事件频发，具有较强的不确定性，如果不在初期对其加以控制任其发展，往往容易带来严重影响造成不可挽回的损失。在突发公共事件中,相当一部分突发事件事态扩大与公务员危机意识不强在事情初期没有足够重视有关系。基层公务员作为应对突发事件的主体需要在工作中足够细心并保持较高的职业敏感度，面对突发事件能够用最快的速度制定出有可操作性、针对性的解决方案。在日常工作中把突发事件预防与管理纳入到本单位的长期工作任务上，树立正确的政绩观和业绩观，发觉预防突发事件管理背后的隐形效益，防止出现重治轻防现象。增强基层公务员危机意识可以从以下方面着手：一是增强基层组织内部危机意识。基层地方政府要在日常行政工作中纳入应对突发事件的相关内容。同时，注重对本单位基层公务员应对突发事件能力的培养和激励，建立起对基层公务员的应对突发事件能力评价、考核制度。用制度来增强基层公务员的危机意识。二是，基层公务员自身要在平时的工作中具有较高的敏锐性，保持一定的危机意识。保持危机意识可以使基层公务员在面对突发事件时有思想准备和物资储备，避免因为慌乱做出错误决定，加快突发事件处理速度，提高处置效率。三是，培养群众的危机意识。通过开展演习、宣传广播等方式来引起群众重视培养其危机意识。培养群众的危机意识，不但能够提高群众应对突发事件的能力，提高基层公务员应对效率，还在一定程度上避免了某些突发事件的发生。
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结论与展望
（一） 研究结论
基层公务员应对突发事件能力的提升，不仅是基层公务员个人的技能提升和职业能力发展，更能从基层上预防和减少突发事件的发生，降低对社会、公众的损失。同时，基层公务员在应对突发事件能力的强弱在一定层面上反映了国家的应急管理水平的高低，基层公务员应对突发事件能力的提升有助于政府和国家形象的维护和提升。因此对基层公务员应对突发事件能力提升的研究具有理论意义和现实意义。
本文首先通过阅读文献提炼出基层公务员的特征指标，对这些特征指标进行梳理设定内在逻辑，确定出一级指标、二级指标并解释各个指标内涵。接下来以胜任力模型理论为依托进行实证检验，构建了一个 S 市基层公务员应对突发事件胜任力模型客观系统。该胜任力模型包括决策组织能力、职业基础能力、职业道德、基本知识、个人特质、心理素质 6 个维度共 27 个胜任特征指标因子。以文中所构建的 S 市基层公务员应对突发事件胜任力模型为标准，对 S 市基层公务员的应对突发事件能力做差异性检验。得出基层公务在不同性别、年龄、学历、任职年限、职级方面是否存在显著性差异，在哪些能力上有差异。最后运用人力资源管理、应急管理中的相关理论结合 S 市基层公务员应对突发事件情况，对基层公务员应对突发事件能力的提升方法进行研究，得出了树立正确应对突发事件意识、建立健全应急机制、完善激励机制三大方面共 13 个具体措施的能力提升建议。
参考文献（略）