第 1 章 绪论
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
近年来，食品安全事件频发，政府监管效果欠佳，消费者信心受损，反映了我国以政府行政监管为主导的食品安全监管体制的局限性。2015 年 4 月，修订的新《食品安全法》以法律的形式明确了食品安全监管实行“社会共治”的原则。2017 年 2 月，国家《“十三五”国家食品安全规划》中提及要加快形成企业自律、政府监管、社会协同、公众参与的食品安全社会共治格局。社会共治是食品安全监管一项重要的理论和实践创新，是保障食品安全的一剂有效“良方”。政府也在食品安全社会共治方面做出了实践层面的探索，先后出台了一系列的政策措施，大力推动食品安全示范县、示范区的建设。如福建省开展创建食品安全社会共治示范县(市、区)试点，2015 年确定第一批 10 个试点创建示范县（市、区），2016 年又确立 10 个，2017 年逐步在全省推广工作经验，建设食品安全社会共治体系。2017 年 6 月，国务院食品安全委员会正式授予石家庄、张家口、唐山等 15 市（区）为“国家食品安全示范城市”称号，鼓励地方发挥创新精神，探索食品安全治理的一系列制度，积累经验，进而示范带动全国食品安全水平提升。
目前，食品安全社会共治还处于理论研究较为薄弱、实践上摸索阶段。究其原因，在于食品安全社会共治具有高度复杂性，面临很多现实困境。一方面，食品产业链很长，从“农田到餐桌”要历经种养植、加工、运输、储存、销售、消费等众多环节。每一环节可能潜藏风险，引发整个环节性风险；另一方面，食品安全涉及个体行为、群体选择、企业决策、行业集体行动，也包括政府监管“横纵”关系方面的权力和利益博弈，这些行为和关系隐含了众多的正式和非正式规范，某一项规范的缺失或效果不发挥，就容易整个食品安全规范体系的运行效率、效果；同时，食品安全社会共治还涉及政府、企业、消费者、新闻媒体、行业协会、消费者保护协会等多个利益相关主体之间的协调合作，某一个利益主体不合作或作用不发挥，也会影响到食品安全社会共治协调和合作的效果。而目前我国仍处于食品安全事件频发、风险凸显的时期，形式依然严峻，食品安全监管体系、政府的监管能力等方面还需要进一步完善。如何更好更有效地推动食品安全社会共治，克服现实困境，实现食品安全社会共治局面，成为一项重要的议题。
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1.2 国内外相关研究综述
1.2.1 食品安全社会共治的相关研究
社会共治是传统政府监管和社会自治的结合（Gunningham N and Rees J，
1997），在 20 世纪 90 年代开始萌芽和发展于西方学术界。Eijlander(2005)从法律的角度完善社会共治定义，认为社会共治是指在治理过程中政府和非政府力量之间的协调合作来解决特定问题的混合方法，如协议、公约、甚至法律。社会共治可以划分为互补型和嵌入型两种模式，互补型模式在于政府提供私部门不能供给的公共物品，促进双方合作，嵌入型模式是政府直接参与社会互动中，以此获得其他主体的信任和认同（Migdal,2005）。社会共治具有重要的价值，Marian，et al（2007）认为食品安全监管部门普遍存在资源稀缺和部门竞争，实现公私部门合作的共同治理模式能够减低治理成本，提升治理绩效。食品安全的复杂性、多样性、社会性，单纯依靠政府部门无法应对食品安全风险治理，必须引入消费者、非政府组织等社会力量的参与，引导全社会合作共治。Hoffmann（2010）认为为应对全球经济一体化，提高各个国家之间的协作互动效率，需要充分考虑各国主权、国情、文化等方面，建立一个全球范围的食品安全协同治理模式。
通过“中国知网”检索，输入“食品安全社会共治”主题词，结果显示相关的研究食品安全社会共治的主要起始于 2013 年，到 2018 年共计 624 篇相关文献(见下图 1-1)。学界研究的高峰期为 2015、2016 年，分别为 121 篇和 164 篇，这和我国 2015 年新《食品安全法》的实施有较大的关系。
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第 2 章 基本概念、理论基础与研究框架
2.1 基本概念
2.1.1 食品安全
对“食品安全”的认知，可以划分为两个阶段。一是食品的“数量安全”阶段，指一个国家或地区食品安全供应量与居民需求量之间的匹配。第二个阶段是食品“质量安全”，即食品安全消费健康安全。2015 年新《食品安全法》第一百五十条中对“食品”的定义为：各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品。对食品安全的定义便是采用食品“质量安全”的内涵，即食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。
严格意义上的“食品安全”既包括食品“数量安全”，也包括食品“质量安全”。粮食的数量是食品“数量安全”的重要条件。2015 年，我国粮食生产实现“十一连增”，蔬菜产量、水果供应、畜产品和水产品的产量均实现了一定幅度的增长，主要食用农产品的生产与市场供应状况总体良好。我国人民的物质生活条件得到了极大地改善，食品供应量能够很好地满足、维持人民生产生活的基本需求，食品“数量安全”已不再是“食品安全”问题的主要矛盾点。本研究采取 2015 年新食品安全法对“食品安全”的定义，即食品安全指食品质量安全。
2.1.2 社会共治
社会共治是当代治理理论谱系的重要内容之一，吸收了多中心治理、合作治理、国家与社会管理理论等思想。按照简?库依曼对治理的概念表述：多样复杂多样的公共事务，政府没有足够的资源和能力去解决这些问题，必须创造合作的、伙伴关系式的多主体合作模式。Migdal (1988、1994)较早研究社会共治、公私合作相关话题，提出政府和社会力量合作，互补和创造，建立一种有别于传统统治模式下的合作模式。Evans(1995)指出社会共治是通过一定的制度安排，将政府融入社会或调动其他主体来参与公共服务供给，政府与社会，公与私之间没有明确界限；王名（2014）认为社会共治包括多元共治的主体，多元共治系统，多元合作机制，多元合作的制度保障，多元共治的结果等特征；社会共治具有六个方面的特征：主体多元，柔性、开放、复杂的互动系统，利益旨趣相同或接近、能够达成共识和采取集体行动，以优势互补、利益共享、风险共担为前提，协商、对话、竞争、妥协、合作的持续互动过程，以公共利益和共识目标实现为产出结果（刘智勇，2016）。相对于宏大的治理理论，社会共治理论更加重视多元主体平等、主动的参与，注重对社会力量的有效激发，使其充分发挥治理活力，更加注重政府和社会的协调促进，共识达成，实现有机统一，持续互动（刘智勇，2016）。
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2.2 相关理论基础
2.2.1 有机团结理论
埃米尔·涂尔干（Emile Durkheim，1893）在其代表作《社会分工论》中，正式提出社会团结的理论概念。他分析了不同种类社会关系产生的凝聚力，提出机械和有机团结（mechanical and organic solidarity）二分法。机械团结建立在个人相似性基础上，强烈的集体意识吸收了个人人格，使个体意识缺乏，社会同质化，社会凝聚力依靠集体意识或中央权威协调保持；有机团结是劳动分工所致，社会功能分化，个体意识脱离集体意识，个体相互差别的同时也相互依赖，个人自由发展空间越广，个人和社会的联系越紧密，社会团结凝聚力越强。机械团结的社会对应前工业社会，有机团结的社会对应劳动分工发达的现代社会。
有机团结如何实现呢？蕴含哪些要素？涂尔干《社会分工论》中，要旨在于深度的分工增加了社会凝聚力，分工带来有机团结。深度的分工是有机团结实现的基础性要素，但功能分化或分工并非一定会带来有机团结，有机团结也需要克服现代经济生活中劳动分工的三种“最普通和最重要”的反常形式：（1）缺乏有效的社会规范，分工过程各个机构和部门间的关系得不到规定和调节，带来“失范的分工”；（2）违背当事人本性和意愿，而通过某些外部的强制手段实行的“强制的分工”，忽视了个人的价值趋同和利益整合，“强制的分工”本质是共识未有效达成的分工；（3）分工过程中组织不适当，造成有的人工作任务饱满、充满活力，而有的人工作任务不够、活力不足的“不适当、不协调的分工”（埃米尔.涂尔干。这三种“反常形式的分工”是社会功能分工的异化，成为社会有机团结实现的障碍因素，同时，也蕴含了社会有机团结的实现条件（见表 2-1）：（1）充分而有效的社会规范，使各个主体、机构之间的关系明确与有效协调；（2）基于个人本性和意愿而非强制性措施，是共识达成的合作；（3）组织管理适当，工作任务得以充分协调，管理协作运行高效。
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第 3 章 现行政策所蕴含的食品安全社会共治保障要素分析 ....................... 23
3.1 食品安全社会共治相关政策文件概述 ..................... 23
3.2 研究样本：六份政策文件的基本信息与代表性 .............................. 24
第 4 章 食品安全社会共治保障要素实现的问题分析 ............................. 30
4.1 选取食品安全典型事件情况 ........................ 31
4.1.1 典型事件的选取及其基本信息 ............................. 31
4.1.2 各个典型事件概述 ................................. 32
第 5 章 食品安全保障要素实现面临问题的原因分析 ............................. 44
5.1 主体分工问题的原因分析 ................................. 44
5.1.1 监管部门间权责划分不够清晰和科学 ................................. 44
5.1.2 政府全能型监管角色依然强烈 .................... 44
第 6 章 保障食品安全社会共治更好实现的对策建议
6.1 推动主体深度分工
多元主体的深度分工是食品安全成效发挥与实现有机团结的前提要素。政府一是要更新观念、转变角色，强调和重视社会分工深化基础上的社会力量相互依赖和有机团结；二是要充分重视认识和发挥社会共治主体各自的优势和劣势；三是要拓宽食品安全社会共治主体的互动参与渠道，健全日常交流机制，充分激发食品安全共治主体相互协作的动力，促进其作用的发挥。
6.1.1 转变政府全能型监管角色
政府职能作为政府活动的全面概括，是政府职责和政府功能的总称（金太军，2002；朱光磊，2006；刘巧艳，2013；王浦劬，2015）。一般而言，其反映了政府“应该做什么”、“不应该做什么”、“能够做什么”、“怎么做”等重大理论和现实问题（刘巧艳，2013），深刻反映了政府内部系统之间、政府与市场、政府与社会的关系。新公共管理运动与治理运动的先后兴起，政府的“掌舵”、“分权”、“协调”、“服务”等职能和角色凸显，如何从全能型政府走向有限型政府(燕继荣，2014) ，如何从“管制型政府”走向“服务型政府”（张康之， 2000 ；薛澜等，2014），如何从“统治、管理”的角色走向“善治”角色（俞可平，2001；张健，2006 等），成为新时期政府职能研究的核心议题和路径。“有限政府”、“服务型政府”、“企业家”政府、“善治政府”是对国家、政府、社会关系的再认识，力图克服全能型政府的行政体制僵化、寻租腐败、效益低下，市场和社会活力不足等政府失灵问题及弊端，政府的角色主要在于“掌舵”而不是“划桨”，放权赋能于市场和社会，充分释放和激发市场主体和社会主体的活力，政府强化在制度环境、监管、协调、服务等方面的职能与角色。食品安全社会共治中也亟需政府改变传统监管惯性：全能型监管角色，向服务型、协调型角色转变，重视调动市场行为主体和社会参与主体的共治参与，发挥好服务与保障角色。
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结语
（一）有机团结理论与社会共治具有较强的契合性，有机团结理论对于思考社会共治的目标、社会各系统间的关系、实现条件与技术手段等方面同样具有丰富的理论和现实价值。基于有机团结理论，食品安全社会共治的保障要素包括：主体分工要素、社会规范要素、共识达成要素、管理协作要素。研究进而构建了有机团结视角下食品安全社会共治保障要素初步分析框架，通过六份食品安全社会共治相关代表性政策文件的编码分析，验证、修缮、并确立本研究分析框架。
（二）基于食品安全社会共治保障要素分析框架，研究选取了七个食品安全典型事件考察，总结食品安全社会共治的保障要素实现面临的现实问题：（1）主体分工问题：政府主体间“卸责”问题、市场主体的主体责任问题、社会主体监管参与问题；（2）社会规范存在的问题主要是正式制度和非正式规范方面；（3）共识达成主要面临的内在目标和价值达成问题、外在宣传教育问题；（4）管理协作中主要是多元主体管理协作问题、管理协作手段和信息交流共享问题。
（三）我国食品安全社会共治保障要素实现面临的问题，原因是多方面的，其一主体分工问题的原因，主要是因为监管部门间的权责划分不够清晰和科学，政府全能型监管角色依然强烈；其二是社会规范问题的原因，主要在于正式制度的系统性不足、市场主体和社会主体的价值规范失位；其三是共识达成问题的原因，主要是内在激励机制缺乏和宣传教育的“形式化”；其四是管理协作问题的原因，是因为多元主体间亟需协调机制、监管专业能力还不强、信息交流与共享不够。
（四）实现食品安全社会共治的“有机团结”成效，保障食品安全社会共治更好实现，从以下几个方面着力：（1）推动共治主体深度分工，需要政府转变全能型监管角色，强化非政府主体的监管角色，同时完善监管部门内部的权责机制；（2）加强食品安全规范建设，既要提升正式制度的战略性、系统性，也需要完善非正式规范体系；（3）促进共治主体共识达成，一方面加强共治主体的利益整合，完善激励机制，另一方面完善食品安全绩效考核，保障目标一致，还要加强食品安全宣传教育，促进价值认同；（4）增强共治中管理协作的效能，提升监管部门的综合协调能力，加强监管的科学化和专业化建设，还要持续推进信息交流共享。
参考文献（略）