本文是一篇MPA论文，本文通过对官渡区城市社区治理进行实证研究发现，官渡区政府对城市社区治理问题十分重视，积极参访学习省外经验，取得了一定的成效，但就整体而言，官渡区城市社区治理还处于缓慢摸索过程，且多主体不知如何参与和推进，究其原因，主要是源于政府职能的部分“缺位”或职能履行不到位。官渡区相关政府需要不断学习城市社区治理理论和省外城市社区治理中政府职能履行的实践做法，并结合官渡区区情及城市社区治理现状，借鉴适合官渡区执行落地的实践方案，不断加强和完善政府在城市社区治理所应履行的各项职能，加快形成政府与各城市社区治理的主体协作联动。
第一章 城市社区治理中政府职能的核心概念与理论基础
第一节 城市社区治理中政府职能的核心概念
一、城市社区
“社区”一词源于西方，斐迪南·滕尼斯认为社区是“基于亲族血缘关系而结成的社会联合体或具有共同价值取向的同质人口组成的富有人情味的社会群体 ”①。中国自从费孝通（1933）将英文“community”翻译成“社区”至今，其定义已超 300 多种，从公共管理的角度来看，社区是指“在某一地域范围内有相同的生存需求、劳作方式、文化习俗和利益关系，以及共同关心的问题而形成社会互动的地域性社会共同体”②。随着城镇化进程的不断加快，在社区研究领域，我国学者根据适合我国国情及我国运用最广的分类方式（类型学）将社区分为“城市社区”和“乡村社区”。城市社区是指“人口聚集且流动性大、家族血缘宗亲群居习俗特征弱，以工商业为基本经济活动形式的地区性社会单元”③。在中国不论是法律政策等制度文本，还是党委、政府和民众在城市社区的治理实践，都普遍地适用民政部的定义。中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知（中办发〔2000〕23 号）文件中明确提出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”。
基于民政部文件、学者观点及实证调研，本文认为“城市社区”是指地域范围归属市及市辖区，产权属于政府，经费来源于政府财政拨款，居民生源地各异，由无复杂传统习俗惯、家族和血缘的群体聚居而成的社会单元。
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第二节 城市社区治理中政府职能的理论基础
一、协同治理理论
学术界普遍认为协同治理理论是根据哈赫尔曼·哈肯提出的“协作系统”或“协同学”演变而来，也有学者指出协同治理理论是从治理理论发展而来。协同治理是指不同的行为主体为高效完成某一治理目标而通过合作的方式，整合社会资源，凝聚社会力量，共同对某一公共问题或公共事务进行管理的体制，主要是强调政府、市场和社会的有序联合协作，最终达到维护公共利益的目的，具有积极导向作用。
城市社区治理本质上就是多元协同治理，治理主体多元且利益诉求不同、权责分配不同，必然会出现各主体角色失衡、参与度低的情况。因此，政府在引导各主体参与城市社区治理的过程中，主张协同理念，运用协同治理机制，健全和完善城市社区多元主体协商机制，有利于整合城市社区资源，使城市社区治理相关主体协同参与城市社区公共事务管理，实现城市社区共建共治格局。
二、政府再造理论
“政府再造”源自于 20 世纪 80 年代以来西方国家兴起的政府为提高行政效率而对其职能进行调整、优化的行政改革浪潮。“政府再造”理论是“主张降低政府身份地位，提升公民身份地位，通过分权或授权方式将公共责权与其他主体共享共担”①，德国行政学者塞顿托夫认为，政府再造就是“通过调整政府的内部组织和运作程序改变政府职能，优化政府行政效率”②。美国行政学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒在研究政府改革中提出“政府在社区中应注重授权而不是服务，应该注重服务对象的需求而不是政府自身的行政需求，应该注重分权协作而不是等级指导”①。
当前城市社区作为政府治理城市社会的基本单元，其治理主体虽然多元化，但治理氛围仍存在着过度行政化的困境，尚未形成社会治理共同体格局，很大程度上是政府推动的基层社会重构的过程。基于“政府再造”理论考虑重新组合政府各部门的职能，对城市社区中的政府职能运作流程应进行重塑，为政府及相关主体建立明确分工清单，有利于提高政府在城市社区治理中的行政效率。
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第二章 昆明市官渡区城市社区治理中的政府职能履行概况
第一节 官渡区城市社区治理概况
一、官渡区简介
官渡区，隶属于云南省昆明市，1956 年 10 月建区，因盛极一时的滇池古渡口而得名，位于昆明主城区与呈贡新区的连接带（东经 102°38′～103°03′、北纬 24°54′～25°17′之间）。官渡区全区国土面积为 552.21 平方公里，实管面积为 128.85 平方公里，现辖 8 个街道（如图 2.1）各街道批复占地面积）：吴井街道、金马街道、关上街道、太和街道、官渡街道、矣六街道、六甲街道和小板桥街道，官渡区人民政府位于官渡街道。官渡区全区常住人口近 90 万人，户籍人口 58.15 万人。近年来，官渡区经济发展势头良好，在全市经济社会发展中具有示范性、典型性和引领性，自 2016 年连续三年 GDP 总量全市第一，具有“全省民营经济综合 10 强县第一名”“2018 年中国 100 座大中城市可持续发展综合排名第 26 名等”的称号。由此可见，官渡区在全市乃至全省的重要地位。
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城市社区是城市社会的缩影，城市社区治理是城市社会治理的基础，也是解决当前中国社会矛盾与社会问题的前沿阵地和维护社会稳定的第一道安全防线。2019 年官渡区政府工作报告明确提出要“加快职能转变，提升服务效能，不断加强政府自身建设”，从官渡区城市社区治理沿革来看，官渡区城市社区治理中涉及的相关政府部门主要发挥了政治政策引导、社区建设项目资金供给、社区工作者和社会组织培育、协调多部门合作开展社区工作以及监督社区营造项目开展等职能。
一、履行引导职能
当前我国城市社区已由传统政府管理走向了多元治理，在政府职能转变背景下，政府在城市社区治理中的不仅是主导者，更是引导者。官渡区城市社区治理中的政府部门不仅要承担起保障各城市社区治理主体自我价值实现的职责，还要引导下级部门或机构以及其他城市社区治理主体积极参与城市社区治理。主要归纳为三个方面：一是政策引导。近年来，官渡区城市社区治理的主要负责部门(官渡区民政局)积极引导官渡区城市社区治理各主体以不同形式学习相关政策文件，出台适合官渡区的社区治理政策——《关于推进社区社会组织登记备案工作》的通知（官民通〔2010〕15 号 ）、《官渡区关于推进“三社联动”创新基层社会治理的实施意见》的通知（官办通〔2017〕51 号）和《关于印发<关于推进官渡区 2018 年“三社联动”社区治理模式试点工作实施方案>的通知》（官社建办通〔2018〕15 号）等一系列政策文件。同时，积极向发达地区学习先进社区治理经验，结合自己实际制定工作方案，例如，2018 年 9 月官渡区民政局结合赴深圳、成都学习考察的经验，起草了《官渡区关于开展社区治理创新试点建设工作方案》，10 月 24 日形成征求意见稿向全区所属所有单位征求意见修改完善后于 11 月报请官渡区政府给予批转执行。二是项目引导。例如，2019 年官渡区关于社区治理的项目有三类：“一核多维·共建共享”公益创投项目；“社区营造”项目；“红色先锋·服务群众”项目。2019 年向社会组织购买专业的服务项目达 80 余个，购买服务金额约 1330 余万元，各类服务活动累计覆盖人群近 46 万余人。三是人才培育引导。官渡区建立了 4 个制度保障体系（政府购买服务规范体系、四级联动平台建设体系、社会组织发展规范体系和社会工作人才培养体系）、“三社联动”工作站以及社会组织孵化基地，且全省首家县区级社会工作学院——“官渡区社会工作学院”于 2019 年 9 月在官渡区顺利开班，为官渡区城市社区培育和输送社区工作者和社区社会组织提供了有利平台。
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第三章 昆明市官渡区城市社区治理中政府履职问题及原因分析.... 23
第一节 城市社区治理中政府职能履行存在的共性问题...................................23
一、政府职能缺位................................23
二、政府职能越位..................................23
第四章 其他城市社区治理中的政府职能履行经验及启示................ 34
第一节 市级城市社区治理中的政府职能履行经验....................34
一、沈阳：政府放权，居委自治...................................34
二、成都：政府还权，社区归位..................................34
第五章 优化昆明市官渡区城市社区治理中的政府履职对策............ 38
第一节 提升城市社区治理中政府的政策引导能力............................38
一、持续深入城市社区调研..............................................38
二、加强城市社区治理相关理论学习.............................38
第五章 优化昆明市官渡区城市社区治理中的政府履职对策
第一节 提升城市社区治理中政府的政策引导能力
一、持续深入城市社区调研
没有调研就没有发言权。虽然官渡区在社区治理上已出台了一些省级、市级层面宏观政策文件，但目前除了宏观的政策文件，更需要的是具体指引实际操作的方案、部署。因此，需要区级相关政府部门尤其是区民政局加大对政策落地的研究，需要经常到基层社区去走一走、看一看、听一听，让政策指引不再是停留在精神、口号上面，而是让参与社区治理的主体知道如何去做。这样有助于锻炼出一批具有城市社区治理实战优秀经验的专业型政策研究型人才，更有效地探索到可落地、可执行的城市社区治理路径，优质有效地推进城市社区治理进程。
二、加强城市社区治理相关理论学习
官渡区的城市社区治理还处于探索状态，难免在理论研究和实践方式上存在挑战，相较其他发展较好的省市存在较大的差距。通过学习和借鉴国内外政府参与城市社区治理的理论和实践方法，有利于官渡区探索到适合辖区的治理路径。此外，相关主体部门还应保持与相关领域的学术专家交流，掌握最新的城市社区治理相关的理论研究现状，不断优化理论学习。由于民政部门、街道和社区居委会的自身的特殊性和工作内容的实践性，会出现“用盲目的实践去验证已有理论”，导致“事倍功半”，因此，时刻与相关领域的研究专家交流，了解最新理论成果，再理论结合实践，切实运用在城市社区治理中，实现城市社区治理实践与学术界研究“双赢”。
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结论与展望
城市社区作为城市社会问题的落脚点，其治理问题已经成为当下城市社会治理的基层逻辑，虽然在我国当前的城市社区治理中已初步实现“政府治理、社会调节和居民自治”的多元主体互动，但公权力要素仍影响着城市社区治理进程。
本文通过对官渡区城市社区治理进行实证研究发现，官渡区政府对城市社区治理问题十分重视，积极参访学习省外经验，取得了一定的成效，但就整体而言，官渡区城市社区治理还处于缓慢摸索过程，且多主体不知如何参与和推进，究其原因，主要是源于政府职能的部分“缺位”或职能履行不到位。官渡区相关政府需要不断学习城市社区治理理论和省外城市社区治理中政府职能履行的实践做法，并结合官渡区区情及城市社区治理现状，借鉴适合官渡区执行落地的实践方案，不断加强和完善政府在城市社区治理所应履行的各项职能，加快形成政府与各城市社区治理的主体协作联动。
本文研究认为，推进城市社区治理的关键在于理顺政府与其他城市社区治理主体的权责关系，正确定位政府职能并切实转变、优化和完善城市社区治理中的政府职能，缩小城市社区治理中政府的“应然”角色与“实然”角色之间的距离，逐步实现城市社区治理主体在各自的权限范围内运作，实现城市社区治理主体之间的监督和制衡，避免政府在城市社区治理中出现政府职能的“越位”“缺位”“错位”，并保证各城市社区治理主体积极履行其应承担的职责。
由于个人工作经历、知识储备等方面的局限，本文对城市社区治理中的政府职能研究不够透彻，对其中存在的问题及原因分析不够彻底，以及对相应优化路径的提出不够全面的不足，有待在后续的研究中得到进一步完善。
参考文献（略）