第 1 章 导论
1.1 研究背景与研究问题
高压反腐以来，我国官场政治秩序历经重大变化，中国可持续发展不断走向守纪律、履职责的新格局。近五年反腐败处罚力度可谓空前绝后，已形成了压倒性态势，自 2012 年四川省委副书记李春城落马揭开“打虎”帷幕，至 2018 年上半年，全国纪检监察机关处分了约二十余万违反党纪的干部，其中省部级及以上受到处分的干部有二十余人，厅局级受处分干部有一千五百余人，县处级受处分干部一万人，乡科级受处分干部将近四万人，反腐力度正在真正做到无禁区、全覆盖、零容忍。在如此高压的背景下，虽有效惩戒了公职人员腐败、处置了不正之风的问题，但懒政等不作为现象再次出现了抬头的动向。懒政以一种另类的腐败形式正得到国家的高度关注：党的十七届四中全会曾指出要着力治理干部慵政懒政的问题；在 2014 年召开的国务院部门主要负责人会议上，李克强总理也曾提出，尸位素食、干部不作为均属腐败的范畴；2015 年治理慵官懒政的问题被纳进政府工作报告当中；2016 年我国大督查第三批工作中对相关地方严肃问责了 1148 名因为官而不作为的干部；十九大上中组部表示懒政仍引起党中央高度重视，惩治懒政已经成为当下刻不容缓的政治任务。
当前我国处于不断迈入新常态阶段，干部队伍在此过程中出现了与新阶段不相适应的情形，一时间懒政遍布于各“角落”，如基层单位、部门行业等，懒政已经成为了一种公共权利腐败的新表现形式。学术界将这种腐败新形式定义为公职人员在其岗位上“有所作为而没有充分作为”的状况，它的本质是权利较为隐秘的非物质性腐败表现。考量懒政指标所反映出的懒政表现形式，主要体现为公职人员日常工作中出现的假作为、慢作为、乱作为和不作为等行为。学者们对这一现象的探讨大都建立在以公务员，即行政编制人员为研究对象的基础上，但在公共部门还存着事业编制人员这样一类特殊的群体。固然二者的主体不同，但其引发的懒政表象和后果都相似，只是在探究影响懒政因素的过程中，结构更为复杂的事业编制人员需要考虑更多的可能。
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1.2 研究的目的和意义
1.2.1 理论意义
（1）从编制管理角度研究懒政，为懒政的研究提供了新视角。关于懒政的研究涵盖许多方面，目前有关懒政的探究也较为丰富，但在编制身份差异这个问题上对懒政的探讨比较匮缺。通过对党政机关事业编制人员的访谈研究，对进一步探讨影响懒政的因素提供新视角，增添我国该课题的探究内容，促进相关理论的更新与发展。
（2）从懒政的角度评估编制管理的弊端，丰富了官员研究的理论。不少学者对懒政的各方面进行了探讨与研究并获得了许多重要的探究成果。这些研究结果与成就对于研究新形势下的懒政具有十分重要的意义。但是，目前这些成果都是从懒政的表现形式、大体原因及对策进行的探讨，缺乏专门的论文或著述对其进行全面的梳理，也缺乏针对细节性原因的分析。因此，将身份差异与懒政联结起来进行探究，可以加深理论界对做出懒政行为选择的认识，是深入研究反腐倡廉体系理论的需要，也是不断提高科学化水平的内在需求，具有一定的理论价值。
1.2.2 实践意义
（1）为鼓励基层干部勤作为，从制度上降低懒政行为的发生概率提供政策借鉴。本研究对制约懒政行为、警醒慵官怠官、改革干部队伍、提高公职干部综合素养，以及推动政府履责、政府重法制、提高服务水平与效能具有十分重要的实践意义。
（2）为解决编制干部逾越身份鸿沟的难题，提高行政效能提供参考。廉洁与高效是良好的治理状态和行政改革的最终目标。本研究为解决国家工作人员（公务员和事业编制）因身份差异引发的内部公平问题的治理路径提供参考，有利于更好的释放党政机关干部活力，提高行政效率。对党政机关中懒政行为的编制因素进行分析，能为解决懒政这一反腐非预期性后果提供思路与对策，能够突破探究影响懒政的常规要素，对真正做到腐败零容忍具有一定实践意义。
（3）为其他地方省市治理懒政问题提供经验借鉴。近年来，懒政是各省市，特别是基层政府普遍存在的问题，在党中央各项政策的统一领导下，各省市治理懒政问题的方法与对策存在着相似性，因此本研究提出的治理建议对其他地方治理懒政同样有效，具有借鉴意义。
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第 2 章 干部勤政激励的理论框架
2.1 懒政的内涵界定与表征
2.1.1 懒政的内涵界定
目前，“懒政”的学术概念虽然尚未形成权威的定义，但不同学者基本形成了相似的观点。懒政本身不是近几年才产生的，十八大确立了全面深化改革的大方向之后，它才被广泛的引用。早在中华人民共和国成立初期这一问题就曾被列入官僚主义的范畴，“脱离领导、脱离群众的官僚主义、不负责任的官僚主义、做官混饭吃的官僚主义、颧顶无能的官僚主义、糊涂无用的官僚主义、机关式的官僚主义等”，周恩来总理曾详述了官僚机构下公职人员的行为及表现，同时指出了政府官僚主义的危害性。随着实践的变化，懒政的内涵不断丰富，不再局限于对过去公职人员在工作中贪图安逸，缺乏干事热情的阐释。相较过去而言，现今“懒政”的内涵与特征己经产生了较大的差别，学术界对其的定义更广泛的是从公职人员开展行政工作中所持的态度、行为和效果上来把握。例如学者卜广庆对懒政的释义是“政府有义务实施、有能力实施却没有实施的一系列行为，即‘有能力做且有义务做却无所作为’的情况”。李俭认为懒政是指行政机关应当履行有所为的义务然而在实施过程中没有作为的现象。
在本研究中，“懒政”所包含的对象不仅是党政机关中的公务员，事业编制干部也需囊括其中，不仅包括他们在工作中贪图安逸省事，有意逃避本职工作，同时也包括干部们因害怕担责而独善其身，不敢有所作为，还包括由于他们不能跟紧时代的变化，不能顺应环境的改变而缺乏相应能力去有所作为，从而无法自我提升、取得进步的现象。因此“懒政”的内涵应当包含：一是在政府行政机关中，行政机关及其公职人员（包括行政编及事业编）负有应当作为的义务但却没有作为；二是在法律规定应完成的行政管理工作中，采用消极地方式对待，进而浪费了行政资源，导致了行政效率低下现象的产生。
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2.2 事业编制管理
国务院 2007 年颁发的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第二十八条规定中对编制有所定义，即指的是机构编制管理机关核定的行政机构和事业单位的人员数额和领导职数。根据性质差异，公共部门的编制通常可以划分为行政编制和事业编制两类，行政编制是我国党政群机关应用的编制，其经费由财政全额拨付。事业编制则是指各种各类的事业单位所使用的人员编制，广泛存在于教育科研、城市公用等事业单位。事业编制依据单位性质的不同可以划分为全额财政拨款事业编制，大部分属公益性事业单位和一些具备行政执法职能的事业单位，如图书馆等；差额事业编制，由财政进行差额拨款，一定程度上待遇和收入有着联系，如医院等；自收自支事业编制，薪酬和运营情况休戚相关(如电视台)。在编制管理方面，我国实行对事业编制“统一领导”与“分级管理”的方式。
所谓统一领导，是指党中央、国务院对全国编制管理进行一体领导，制定出编制工作的相关政策法规以及对各级政府编制总额进行审核；分级管理则指的是地方各级党委和政府负责当地的编制工作，在中央核定的编制总额内，分配并审核本地区各级政府和事业单位的编制①。
在本研究中，涉及的研究对象是党政机关具有事业编制的人员干部，并非所有的事业单位。依照编制管理当前状况，这种刚性的编制供给体制难以满足党政机关的实际工作需求，为此除纳入行政编制人员外，党政机关开始采取市场化的方式补充事业编制人员，由此在党政机关中形成了行政编和事业编并存的局面。这种现象在县乡基层党政机关中更为明显。
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3.1 江西省基层事业编制干部概况······························· 17
3.2 党政机关事业编与行政编差异分析······················ 18
第 4 章 懒政产生与编制管理因素分析··························· 22
4.1 事业编干部懒政与薪酬内部公平······················· 22
4.1.1 工资总额略显差异，待遇不公现象犹存························· 22
4.1.2 薪酬内部结构不合理，车补政策还未落实到位················ 22
第 5 章 基层懒政治理对策··································· 29
5.1 以身份管理均等化为目标构建工资浮动机制···························· 29
5.1.1 构建工资浮动机制，强化经济激励手段························· 29
5.1.2 完善相关福利待遇，津补贴调整不能单兵突进················ 29
第 5 章 基层懒政治理对策
5.1 以身份管理均等化为目标构建工资浮动机制
5.1.1 构建工资浮动机制，强化经济激励手段
物质需求是基层干部最根本的需求，应在符合政策规定的前提下尽可能的发挥经济激励作用。建立具有激励作用的事业编干部薪酬制度，其关注重点是要解决当下行政编制与事业编制差异较大的难题。抛开编制身份差异外，经过薪酬调查机构的审核与考察，针对相同地方、相同部门、相同层级的不同岗位，结合干部能力素养在规定中的条件，构建工资浮动机制，制定相应的薪酬系数及恰当的级差，展现各个岗位间对能力要求、责任要求等之间的差异，平衡权利、责任和利益等多者的关系，顺应社会发展的要求，激发薪酬的作用，使事业编干部的薪酬待遇与行政编的薪酬待遇水平达到总体对等，提高事业编制干部勇于担当、积极进取与踊跃担责的意识。与此同时，建立乡级干部工作津贴制度，建立县乡事业编制干部依照工作年限灵活调整工资标准等方法，根据实际情况，增设技术岗，并使职称薪酬待遇在第一时间发放。让贡献较大、工作完成较好的干部获得相应薪酬，用绩效工资体现收入上的差异，有效引导其价值观，消除干部干事的平均主义现象。
福利待遇的调整是解决事业编干部薪酬问题的关键措施之一，应将福利待遇作用于缩小事业编干部与行政编干部薪酬之间差距、使得薪酬制度更具科学、公平性。明晰事业编干部福利待遇的相关指标与结构，确切提高事业编干部福利待遇，致使各类福利要素的激励作用要得以有效地发挥。工作绩效、价值差异是事业编制干部在津贴补贴差异方面的表现，也是事业编干部所获薪酬必须体现的内容。事业编制干部的标准补贴远低于行政编干部，津补贴可以弥补事业编干部与行政编干部职务职级工资差异上的不足，也是激励性薪酬的根本体现，在设计新的薪酬体系上，要平衡事业编干部与行政编干部津补贴上的差异，科学制定津补贴标准，发挥好津补贴的激励作用。因此要调整事业编制人员的津贴补贴，事业编干部和公务员的津补贴涨幅要一致，乡镇事业编制干部的待遇、津补贴提议让县以上财政做保障，并全额发放 13 个月的工资。除此之外，要保障机关事业编干部的公务交通补贴，现今每位行政编制科级及以下干部每月都发放五百元车补，而事业编制干部车补政策执行相对滞后。因此，应加快实施事业编干部公车改革、车补发放的政策，合理确定津补贴标准，以弥补事业编干部与行政编干部之间不平衡的差异，弥补同岗位干部的生活成本差异以及特殊环境下的工作差异。
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第 6 章 结论与展望
6.1 研究结论
在我国前所未有的反腐大环境下，虽严厉打压了贪腐问题，但懒政不作为现象却越来越突出。在各省市政府，尤其在基层公职人员不愿为、不想为、不会为、不敢为等懒政现象不同程度的存在。这些懒政行为会引发政治环境涣散、社会矛盾日益尖锐、行政效率低下等众多问题。日常工作中看似不起眼的懒政不作为行为会使工作效率、建设高效人才队伍等产生消极作用，甚至危害到国家与人民群众。因此实时抑制懒政行为，有效治理懒政难题尤为重要。本研究通过对三个县市十余个单位的调研和对县乡干部的深度访谈，发现了基层党政机关事业编干部多于行政编干部的现象，结合分析编制的不同给事业编干部带来的各个方面的差异，并结合其做出懒政行为的过程搭建了治理懒政的路径。通过研究本文得出以下结论：
（1）编制因素是做出懒政行为选择的因素之一。通过薪酬、晋升、身份心理等几个方面进行分类，剖析行政编干部和事业编干部两种编制之间的差异，发现同一单位或岗位两种编制确实存在许多不同的方面，具体表现为工资总额、待遇略显差异；薪酬内部结构不合理，车补政策还未落实到处；绩效对比定价模糊，同工同酬难以实现；提拔标准倾斜，机关事业编干部晋升受身份限制；晋升渠道狭窄，事业编制干部无岗可提拔、职称评定不易；考核倾向平均主义，指标体系过于抽象等。这些差异会使得同等付出的事业编干部产生心理的不平衡，进而做出不愿、不想、不敢等懒政行为。
（2）基于对编制因素的懒政行为进行分析，为如何针对性展开治理提供了研究依据。如何切切实实打赢懒政这场仗，文章总结了“作战”方案，关键在于以下几点：物质激励上，构建工资浮动机制、完善相关福利待遇、调整津补贴以强化经济激励手段；政绩激励上，加快实施职务职级并行制度、调整职称评定方法，改革晋升体制、加快推行非领导职务、制定干部调任规定以逾越身份鸿沟，解决晋升“天花板”现象。除此之外还应完善干部考核机制、发挥内外监督作用、增强对事业编干部的培训力度等。实施常规激励措施的同时也需增强事业编干部的职业认同感和荣誉感，消除其中存在的差异，只有把上述措施认真落实，才能有效治理基层干部的懒政行为，确保干部们积极作为。
参考文献（略）