1 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
随着城市化进程的推进，城市建筑、交通得到了极大发展，但与此同时，城市人口也不断增加，“城市病”也随之出现，交通拥挤、城市废气污染、市民出行繁琐等等问题，都在困扰着当今生活在城市中的人们。为了解决城市出行问题，2007 年北京市率先开始投放公共自行车，便利市民出行，随后，杭州、宁波、武汉、南京等城市先后开始进行试点，经过十多年的发展，公共自行车已经在缓解城市出行问题方面卓有成效。
但是由于公共自行车必须限定站点租还车的特点，使得其未能真正达到解决市民“最后一公里”问题，加之移动互联网和大数据等新兴技术的发展，公共自行车也进入了新的发展阶段——互联网租赁自行车（俗称“共享单车”）。
作为创新 2.0 下孕育出的互联网发展的新业态，“互联网+”正逐渐渗透至医疗、教育、农业、消费、政务等各个领域，并且也使得信息交流更加便捷，由此“共享”概念得以再度脱颖而出。分享经济与“互联网+交通”的结合，就催生了共享单车这一新型的自行车租赁业务，其服务的便捷性、高效性、低成本等优点使得共享单车自出现伊始便广泛获得公众的认可与接受，用户数量也出现爆炸性增长，激起了数家共享单车企业争相进入；但其与传统公共自行车之间用途矛盾、单车本身乱停乱放、用户用车安全、交通规划以及押金管理等问题也随之出现，引发政府、社会公众与单车企业等多主体的关注。纵观国内外的发展历程，自行车短途租赁在国内外都经历了公用单车、市场单车到共享单车的演进过程。自 2014 年共享单车进入国内市场以来，基本呈现不温不火的状态，但 2016 年共享单车用户增长 700%，总计达到 1800 余万人次，2016 年也因此被称为“引爆之年”。
笔者在中国知网期刊论文数据库以“共享单车”为关键词进行检索（搜索时间为 2018 年 8 月 25 日），共搜索到文献 2416 篇。2400 余篇文献中有 2200 篇发表于 2017 年，2016 年则有 139 篇文献发布。这表明共享单车存在研究时间较短、研究人数较少、研究程度不深的情况，如图 1.1 所示。对于共享单车的研究角度多是从“分享经济”、共享企业方面着手，而对“共享单车”“治理”的相关研究则完全出现在 2017 年，图 1.2 所示为共享单车相关研究角度。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国内外相关研究现状
在世界范围内互联网、物联网、大数据、人工智能等新技术的驱动下，中国也顺应时代潮流，在城市交通领域也作出了一些创新举措，例如分享经济领域比较突出的网约车，尤其是滴滴和 Uber 等打车软件已经被越来越多的人接受。虽然以上诸多互联网交通新模式已经快速发展，但是公众出行的“最后一公里”问题还未得到最优解决。共享单车这一新型交通模式其实是对已存的交通方式的补充，也使公众多了一种绿色出行方式。共享单车的一大特点是便捷易得，同时对于有骑行意愿的公众来说，自行购买自行车的价格昂贵，同时在出行时具有一定的限制，例如公众骑行外出后，无法选择回程交通方式，而如果选择共享单车出行的话，由于共享单车的用户不具有拥有权，因此用户在不想骑行时可以无顾虑地换用其他交通，这对用户来说是一种成本最小化的方式。然而，共享单车给公众的印象并不一味是便捷，更有一些负面印象。共享单车与最早出现的公共自行车相比，还是有所区分，两者在运行模式上有所不同，此外由于共享单车在 2016年才在国内产生兴起，因此目前对于共享单车的管理还几乎处于起步探索阶段。共亨单车出现的时间较短，因此单独研究共享单车的文献并不丰富，但是它的前身公共自行车早己成为诸多学者研究的对象。
（1）我国对公共自行车的研究现状
我国的城市化发展进程要落后于西方国家，所以在城市公共交通发展上也明显落后于国外。国内最先开始对公共自行车进行研究的是在 2009 年，由黄建德著书的《城市交通》中的公共自行车系统规划与实践专题。作为第一批进行“城市步行和自行车交通系统示范项目”的城市，重庆、济南、杭州、昆明、昆山、常熟 6 个城市在 2011 年 12 月，接受了住建部的验收，成为第一批实验性城市，这些城市在公共自行车运行中出现的问题以及推行公共自行车给公众出行带来的改善都具有借鉴意义。在没有任何现成公共自行车运行实例的现状下，我国唯有通过对个别城市进行试点来逐步探索自己的公共自行车发展模式。在何博看来，公共自行车的显著优点有健康、环保、低碳、方便灵活等，它是当今社会中的市民进行日常基本活动的重要交通方式，但是这种新型的交通运输方式，在国内很多城市的运行中都暴露了一些问题1。比如公共自行车投放初期出现无人问津的尴尬现象，因为没有吸引到公众的注意，本是节约资源的举措最后反而造成资源浪费。所以在考虑进行公共自行车使用前，有关部门应该要做好全面的评估工作。现阶段，国内对于公共自行车的研究大多是借鉴国外的经验。
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2 关于共享单车的概念界定与理论基础
2.1 相关概念
2.1.1 公共自行车
20 世纪 60 年代，荷兰阿姆斯特丹为了解决城市出行问题，首先进行了公共自行车租赁系统的尝试，这也被认为是公共自行车系统的起源。随后，丹麦、巴黎和里昂都陆续在本国城市内投放公共自行车。公共自行车，是“公共自行车出行系统（PBSS）”的简称。该系统通常以城市为单位进行部署、建设，由数据中心、驻车站点、驻车电子防盗锁、自行车（含随车锁具、车辆电子标签）及相应的通讯、监控设备组成1。如今在国外，公共自行车已经成为一种新型大众交通工具，被众多市民所接受。在中国，对于公共自行车租赁系统的尝试是在 2007年由北京市率先开始。为了在奥运会期间向市民与游客提供更好的公共服务，缓解北京市的交通压力，北京市政府开始推广公共自行车，之后杭州、宁波、武汉、南京等国内城市先后开始进行试点。截至 2018 年 7 月，全国共有 32 个省市直辖市、自治区拥有公共自行车租赁系统。总体来说，公共自行车在国内还处在一个迅速发展的阶段，对于公共自行车服务的供给、政府在公共自行车系统中的角色、车辆调度问题、市民满意度与评价体系都是国内学者所关注的。
同是城市出行的绿色交通工具，无可否认的是公共自行车与共享单车在职能上有一定的重合性。但是共享单车与公共自行车在实施主体以及管理运营方面还是存在诸如服务供给模式和功能上的差异性，也就是说这两者之间并不完全是同质竞争，如果两者将各自优势加以利用与结合将会产生一定的互补关系。公共自行车的基本构成就包括了整合的数据中心、管理信息系统（MIS）、分区运营中心（提供市民申办租赁卡卡、充值、调度、维修等服务）、站点智能控制器、电子防盗锁、自行车及随车锁具、用户借车卡等基本部分。其中公共自行车在前期投入时，需要参考投入城市的人数、人口出行频数、区域大小以确定设立站点数以及站点设立的间隔，对于租赁点的设置需要经过科学计算来固定。
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2.2 理论基础
2.2.1 多中心治理理论
从字义来看，“多中心治理”理论(multi central government)的关键词有两个，即“多中心”和“治理”，而“多中心”一词作为在学术界被广泛使用与研究定义则是在英国自由主义思想家迈克尔·博兰尼（Michael Polanyi）于 1951 年出版的名著《自由的逻辑》（The Logic of Liberty）一书中，他在这本书中区分了两种社会秩序，即指挥的秩序与多中心的秩序1。随后，美国经济学家奥斯特罗姆夫妇(Vincent Ostrom and Elinor Ostrom)将这一理论进行详细的阐述，他们的多中心治理理论也是公共管理界影响最广的学说理论，他在其书《公共事务的治理之道》中用公共池塘资源治理问题等案例提出了自主治理与自主组织的建议，随即强调出多中心治理的概念，这也标志着多中心治理理论的形成。奥斯特罗姆在大量的实证研究之后提出，在完全的私人治理与政府主导的政府治理之间，应该可以存在多种介于两者之间的治理方式，这些治理方式要比当时存在或被主要采用的治理方式更具有效率，对于公共物品的供给、公共服务的提供将得到更大的边际收益。
因此，“多中心”的思想也逐渐被运用于公共事务的治理上，主张不再是单一的市场或者政府为中心作为治理或供给主体，而是可以引进第三方组织或非营利组织、公众等主体共同参与公共事务的治理，使得公共产品供给效益最大化，当然在这些主体共同产出效益的同时，由此产生的风险也将共同承担，这在一定程度上将减少由单一主体承担风险的成本。
党的十八届三中全会提出：“要推进国家治理体系与治理能力现代化”，“治理”一词公众十分熟悉，但是其真正内涵却是知之甚少。国内外对于治理理论（Governance theory）的研究，在经过多年之后已经渐趋成熟。自 20 世纪 90 年代以来，“治理”(governance)在公共管理领域频繁出现，不仅学术界对治理理论有不同的观点，国际机构也对治理提出了自己的研究观点。治理在英文中是“Governance”，其实从英语语言上来看，它与“Government”政府一词有关联，因此在早期学术研究中，治理理论多是围绕政府来开展的。美国学者詹姆斯·罗西瑙在其著作《没有政府的治理》中就指出，治理的核心概念包括非正式性与非强制性两个方面。对于非正式性的理解则可以解释为治理活动的主体不一定是限制于政府或正式的机构，也可以外延至公民个人或自发的组织；对于非强制性的理解则可以解释为治理活动在没有政府授权及国家强制力量保障的前提下也可以发生。
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3.1 南京市共享单车发展历程与协同治理现状................................29
3.1.1 南京市共享单车发展历程............................29
3.1.2 南京市共享单车协同治理现状..................................32
4 典型案例分析与启示：以杭州市发展共享单车为例................................. 49
4.1 杭州市治理公共自行车的特点...........................................49
4.1.1 政府主导公共自行车的运营...................................50
4.1.2 企业参与公共自行车运维.................................51
5 南京市共享单车协同治理的对策与建议..........................58
5.1 政府层面........................................60
5.1.1 明晰责任边界，打破信息壁垒................................60
5.1.2 制定行业规则，规范行业行为..........60
5 南京市共享单车协同治理的对策与建议
5.1 政府层面
5.1.1 明晰责任边界，打破信息壁垒
传统治理模式下，政府一直是处于中心的位置，但是共享单车是分享经济发展起来的一个新业态，对于其管理不能用老方法。对新业态要采取“包容审慎”的态度，于是便会产生这样的的争论，是不是对于新技术引发的新业态，政府就要撤去中心一把抓的管理模式，任其自由发展呢？这显然是极端的错误的想法。共享单车虽然新，引发了公众出行领域的又一次创新，但是在其运行过程中，单车企业作为该项服务的提供者，其自身会由于市场失灵，导致作用无法完好地发挥，企业也缺少政策的引导对行业进行规范约束；公众作为分散的主体，实行自治约束难上加难；政府在单车中无法秉持一把抓的传统，市场不会允许这样无组织无规则的经济行为模式继续发展，因此建立一种政府、企业、公众等主体之间的合作治理机制便是确保共享单车良好运行的最佳手段。但是在这一治理机制下各个主体之间在合作中，涉及的问题该如何划分也是一项困扰。
因此，首先要解决的问题便是要明晰共享单车的责任边界，哪些问题是必须管，哪些问题是可以完全由企业市场自身调整的，同时还应该继续完善各项规章制度以及规范的制定。共享单车已经有《指导意见》，但是意见颁布还是在共享单车发展初始阶段出台，对于在之后的发展过程中可能出现的问题也许会存在没有先见性的缺陷，有些问题也只有在不断地发展过程中才能暴露出来，因此如今需要进一步完善的是对《指导意见》中一些已经提及的方面进行责任细分，对于何种问题归谁管，对每一个主体的责任进行确定，详细《指导意见》中的规则，
才能再之后新的问题时有参照比对依据，便于之后责任主体的确定以及对应主体及时作出反应，采取措施。其次，《指导意见》已经颁布，但是在现实运行中发现，有些企业会钻规则漏洞，逃避自身责任，对于可能出现的企业灵活规避行为要加以明确，对于这种行为要明确惩罚措施，扼杀企业企图钻漏洞的意图。
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结论
由于互联网领域的变革、大数据、分享经济的发展与兴起，公共交通领域已经发生了巨大的变革，从网约车颠覆传统出租车行业到共享单车对传统公共自行车的冲击，大众出行领域的变革受到了各界的关注。共享单车的出现是用户需求与万众创业相结合产生出的公共交通新模式，南京市的共享单车也是在用户对于更便捷的出行需求下产生的，数十家共享单车企业在 2016 年进入南京市，对方便南京市民出行确实产生了诸多益处。由于其无固定桩点，随借随还，越来越多的公共自行车用户转移到共享单车使用上，这其实对于政府主导的传统公共自行车行业造成了一定的冲击。由于共享单车是由企业运营主导，在前期发展过程中这一刚出现的新事物企业管理方面无经验，加上市场竞争导致了市场失灵，在南京市投放运营中导致了诸多问题，使得南京市政府相关部门开始关注此事，并对其开始进行监管。但是在实际的监管中，共享单车问题的治理仅靠政府是完全不够的，共享单车整个运作系统中涉及到企业、政府外，还有公众用户、第三方机构等等，这些主体在与共享单车这一事务互动时也会产生问题，因此对于南京市共享单车的治理必须要将涉及的各个主体都纳入治理系统中，由此笔者运用协同治理的理论来对南京市共享单车的治理进行理论分析，研究框架的搭建。
在我国进入创新 2.0 时代的背景下，协同治理已经被越来越多的公共治理问题所采用，已经成为一种合适的公共治理范式，协同治理方式作为治理方式的一个创新，其对于更好地推进国家治理体系和治理能力现代化发挥着巨大的作用。协同治理(joint-up governance)的研究兴起于 20 世纪 70 年代，这种治理方式力图把私人部门例如经济组织、第三部门及公民社会融入到和政府一起的公共事务治理中来，发掘政府与社会合作新的功能形态。因此笔者对于南京市共享单车涉及到的主体进行确定，在政府方面主要是南京市交通运输局、南京市城市管理局、南京市公安局交通管理局三部门；在企业方面主要针对进入南京市且投放量最多的三家单车企业以及范围最广的公众用户。对于这几个主体之间在现阶段协同治理南京市共享单车的现实情况笔者进行了详细的分析并且在分析后总结出各个主体在协同治理方面存在的问题，对于这些问题，由于每个主体的特性，进行总结归纳。
参考文献（略）