第一章 绪论
第一节 研究背景
腐败是社会的毒瘤，严重损害党和政府的执政形象，危害着社会的发展进步。中外历史上因为统治集团严重腐败或执政党腐化堕落，最终倒台失去政权的例子比比皆是。习近平总书记曾经指出：“如果任凭腐败问题愈演愈烈，最终必然亡党亡国。我们党把党风廉政建设和反腐败斗争提到关系党和国家生死存亡的高度来认识，是深刻总结了古今中外的历史教训的①。”腐败行为对政府形象和公信力具有极强的破坏性，腐蚀执政党的执政基础，同时也会损害人民群众的根本利益，不利于国家的长治久安和社会的和谐发展②。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以坚定决心和勇气，坚持有腐必肃、违纪必究，清除了一大批腐败分子，有效地遏制了腐败蔓延的趋势。据有关统计，2012 年底至 2018 年底 6 年间，中央纪委共立案审查调查省军级以上党员干部和中管干部 500 多人，全国纪检监察机关给予处分的人数达 215 万余人。2018 年各级纪检机关运用“四种形态”处理 173 万人次，处理严重违纪违法涉嫌犯罪的党员干部 5.5 万人次。这些数字充分体现了我们党和国家强力反腐的决心和近几年来反腐工作所取得的成绩。进入新时代，党和国家在改革、创新反腐倡廉体制制上也进行了重大转型，党的十八大审时度势，将纪检监察派驻机构改革纳入全面深化改革规划设计，就是为了更好的发挥纪检监察机关职能，有效应对反腐败高压态势，在遏制增量的同时，加大清理存量的力度，持续释放越向后越严的信号。
纪检监察机关作为党的纪律部队，承担着监督公权力和反腐败工作的重要任务。派驻监督是具有中国特色的监督机制，是党内监督的制度性安排，对维护和加强党的集中统一领导、推进国家治理体系现代化和治理能力现代化推动全面从严治党向纵深发展，具有特殊重要意义。纪检监察派驻机构作为纪委监委的重要组成部分，是党内监督的重要载体和有效抓手。党的十八大报告中明确指出要“健全纪检监察体制，完善派驻机构统一管理，更好的发挥巡视制度监督作用③。”党的十九大报告中提出：“深化国家监察体制改革，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。”面对新时代新任务新要求，纪检监察派驻机构需要进一步明确职责，突出重点，把握关键，发挥“派”和“驻”的优势，强化推动主体责任、有效发挥监督责任，在党和国家监督体系和治理现代化进程中发挥更大更好的效能。
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第二节 研究意义
一、理论意义
公权力是社会政治生活中的核心要素，其受制约和监督的状况是判断一个国家政治文明和发展水平的重要标志。从权力的特性来看，权力就是最大的腐蚀剂。权力与腐败向来都是伴生发展的，如果权力得不到有效的制约，就会变成滋生腐败的土壤。腐败是我们党执政过程中面临的最大威胁，人民群众对腐败现象深恶痛绝，如果任凭腐败问题愈演愈烈，最终必将走上亡党亡国之路。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把健全党和国家监督体系作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，高度重视派驻监督工作，大力加强派驻机构建设，不断续写派驻监督这篇“大文章”。习近平总书记多次主持召开中央政治局会议、中央深改组和深改委会议，深入研究派驻机构改革问题，先后就职能定位、工作机制、保障条件、自身建设等作出一系列论述，从战略层面、战术角度为做好新时代派驻监督工作提供了“金钥匙”。当前，从中央纪委、国家监委到地方各级纪委监委，始终将派驻监督作为整体监督工作的重要组成和必要延伸，通过充分发挥派驻纪检监察机关职能作用，不断推进反腐败斗争向纵深推进。派驻纪检监察机关如何提升做好监督工作，充分发挥“派”的权威和“驻”的优势，强化“探头”与“前哨”作用，成为当前纪检监察工作面临的一项重大课题。
二、现实意义
巡视监督和派驻监督是党内监督的左膀右臂。截至 2017 年 9 月，十八届党中央共开展了 12 轮巡视，实现了一届任期内巡视全覆盖的目标和承诺，彰显了巡视利剑的威力和效果。党的巡视专职机构代表本届党委对任期内所管理的党和国家机关、企事业单位党组织开展巡视监督工作，具有规格高、权威强的特点，无论是巡视效果，还是制度设计都受到了广泛认可。相比之下，同为左膀右臂的派驻监督，从监督力度、监督效果、群众认可度等方面则没有那么显著。2018 年 10 月，中共中央办公厅印发《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》（中办发〔2018〕58 号，简称中办 58 号文件），拉开了纪检监察派驻机构全覆盖的大幕，各省、直辖市、自治区相继出台了改革方案。
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第一节 相关概念
一、纪检监察机关
纪检监察机关是中国共产党党内监督的重要职能部门，是各级党的纪律检查机关和国家监察机关的合称。党的纪律检查机关是中国共产党各级纪律检查委员会，由党的各级代表大会选举产生，简称“纪委”。主要任务是维护《党章》和各项党内法规，检查党的路线、方针、政策、决议等执行情况，协助各级党委推进全面从严治党和反腐败工作；按照《党章》规定履行监督、执纪、问责职责，对党的组织和党员进行纪律检查，并对党员作出党纪处分决定。中央纪委在党的中央委员会领导下开展工作，党的地方各级纪委和基层纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作①。国家监察机关是中华人民共和国国家监察委员会和各级地方监察委员会的总称，由全国和地方各级人民代表大会选举产生，简称“监委”，负责国家和地方各级行政区域内的监察工作，主要任务是依据《中华人民共和国监察法》规定，履行监督、调查、处置职责，对所有行使公权力的公职人员进行监督，调查职务违法和职务犯罪行为，开展廉政建设和反腐败工作。国家监委对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受其监督。地方各级监委在上级监委的领导和监督下开展工作，并对本级人民代表大会及其常务委员会和上级监委负责②。纪委监委实行“一套人马、两块牌子”的机构设置模式，实行合署办公，是对 1993 年纪委与行政监察部门合署办公历史经验和实践的有效继承，目的在于理顺体制机制、整合资源力量，构建起党统一领导下的反腐败工作体制机制。
二、纪检监察派驻机构
派驻监督是在党中央集中统一领导下，强化自上而下组织开展监督的重要形式。纪检监察派驻机构是各级纪委监委向同级党和国家机关及行使公权力的其他组织设立的常驻机构，分为派驻纪检监察组、派出纪检监察工委、监察专员办公室等，是各级纪委监委的重要组成部分。本文研究的派驻机构主要是指派驻纪检监察组，主要职责是根据《党章》、《宪法》和《中华人民共和国监察法》，依据派出纪委监委的授权，履行党的纪律检查和国家监察相关职责，受派出纪委监委领导并对其负责。作为同级党组织和领导干部进行监督的有效载体，派驻纪检监察组与所驻单位之间是监督与被监督的关系，根据“三转”要求，不承担驻在单位领导班子履行主体责任的相关日常工作。根据级别分为中央（国家）、省级（自治区、直辖市）、地级市、县（市、区）纪委监委派驻纪检监察组，分别派驻监督中央、省（直辖市、自治区）、地级市、县（市、区）党和国家机关及行使公权力的组织。
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第二节 相关理论基础
一、委托代理理论
委托代理理论产生于上世纪 30 年代，由美国经济学家伯利和米恩斯提出的一种经济学契约理论研究，旨在倡导企业所有权和经营权分离。其核心内容是：委托人将其所拥有的全部或部分权力交付于代理人，代理人按照约定的责权对委托事项进行管理，在信息不对称的情况下，采用什么样的激励约束机制（契约机制），才能使双方得到的利益最大化。一般说来就是委托人让代理人帮忙干一件事情、达到一定的效果。该理论发展到今天，不论是在经济领域还是社会领域，都普遍存在着委托代理理论，我国的纪检监察派驻机构实际上也是在委托代理理论的框架下运行，党和国家所有的权力都来自于人民，各级纪委监委属于专职监督机构，受党和人民委托开展反腐倡廉工作，各级纪委监委又将这一职责委托给派驻机构。纪检监察派驻机构作为代理人，代理人民和各级纪委监委赋予的权力对驻在单位行使监督权力，形成了一种人民——党和国家——各级纪委监委——纪检监察派驻机构的委托代理体系。在委托代理理论的指导下，设计最优的契约，以最优的管理、奖惩、激励等制度，以期最大限度地发挥纪检监察派驻机构的职能。
二、党内监督理论权力的特性
决定着它必须要受到监督，如何实现权力的自我监督，这是任何执政党都不可避免和极力解决的哥德巴赫猜想。马克思、恩格斯和列宁都对党内监督进行了深入研究，并形成了一套自上而下、自下而上的双向监督体系，而列宁的党内监督理论更是强调了党内监督的委托及契约性质，他强调党内的领导机构和领导人的权力来源于全体党员，全体党员是委托人，党的领导机构和领导人是被委托人，行使权力必须受到委托人的监督，并强调了必须要建立健全党内的独立监督机构，提高其地位、独立性和权威性以充分发挥监督效能，同时还要广开监督之路，重视舆论监督和群众监督，建立多种方式的监督体制来加强对权力的监督。中国共产党在建党之初，就参照了马克思、恩格斯和列宁的建党理论中的党内监督理论，探索符合自身实际的党内监督体系，尤其是列宁的党内监督理论，为中国共产党的党内监督制度和理论提供了指导和借鉴。
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第三章 宁夏区级党和国家机关派驻纪检监察机构概况............ 15
第一节 宁夏回族自治区党风廉政建设和反腐败工作面临的新形势......... 15
第二节 宁夏回族自治区级党和国家机关纪检监察派驻机构基本情况.........17
第四章 宁夏区级纪检监察派驻机构监督执纪工作内容分析——以驻M 纪检监察组为例................... 24
第一节 宁夏区纪委监委驻 M 纪检监察组综合监督单位基本情况............. 24
第二节 驻 M 纪检监察组开展监督执纪工作中存在的问题....................25
第五章 强化宁夏区级纪检监察派驻机构监督执纪职能的对策建议..............38
第一节 强化职责定位，理顺工作关系..............................38
第二节 深化制度改革，完善体制机制.........................40
第五章 强化宁夏区级纪检监察派驻机构监督执纪职能的对策建议
第一节 强化职责定位，理顺工作关系
一、强化自身职责定位
党内监督是第一位的监督，党内监督有效，其他监督才能发挥作用。派驻纪检监察组的主要职责任务就是监督，预防为主是对派驻纪检监察组的合理定位。在全面从严治党的形势和背景下，派驻纪检监察组要进一步提高思想认识，放下包袱、轻装上阵，彻底扭转过去不敢监督、不愿监督的思想观念，明确主责主业，持续深化“三转”，推动“两个责任”落地生根，主动参与到综合监督单位的政治建设和业务工作中去。一是提高政治站位。准确认识统一管理体制，坚决服从纪委监委领导，发现问题及时向上请示汇报。派驻纪检监察组组长要辩证对待驻在单位党组班子与自治区纪委监委之间的关系，坚持原则，敢于动真碰硬，正确认识派驻监督“异体监督”的本质特征。二是树立正确的监督政绩观。派驻机构干部要认识到开展监督工作是服务驻在单位中心工作，推动全局发展为出发点的，不是为了给驻在单位找茬挑毛病，摒弃开展监督工作是一种“得罪人、招人嫌”的观念。开展监督执纪工作是从保护干部关爱干部的角度出发的，要把握好自身的职责定位，正确开展好自上而下的监督工作，既不能监督越位，也不能监督缺位。要注重监督工作的方式方法，既不能让驻在单位干部感到高高在上的官僚作风，也不能无所事事，让监督失去存在感，才能让被监督单位感受到派驻纪检监察组“探头”的作用。三是加强与驻在单位的沟通交流。坚守“监督的监督”职责定位，督促驻在单位领导班子主动开展日常监督，让主体责任、监督责任贯通协同，及时向驻在单位领导班子通报日常监督中发现的一般性问题、普遍性问题和重点突出问题，与驻在单位领导班子协调一致，形成合力。针对不熟悉驻在单位业务工作情况的现状，要在业务工作上多询问沟通，对如何有效开展监督工作征求他们的意见，虚心接受驻在单位干部职工对纪检监察组提出的工作建议，不断加强自我监督和自我完善。
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结语
党的十九大以来，随着全面从严治党不断向纵深发展，反腐败工作形成了压倒性态势，夺取反腐败斗争胜利，纪检监察机关是中坚力量。新时代下，党风廉政和反腐败工作的新形势，对纪检监察工作提出了更高的要求，纪检监察体制仍然需要继续深化改革。自治区级党和国家机关单位派驻机构改革以来，实现了对所有公权力的监督全覆盖，派驻监督的成效也是日益增强。但是纪检监察派驻机构在开展监督执纪工作中还存在着很多问题，本人在工作中也深有体会，派驻机构的改革不是一蹴而就的，既需要来自中央的顶层设计作为指导，也需要结合本地区的实际情况进行分类施策。
本文经过研究分析，梳理出自治区纪委监委派驻机构在履行监督执纪职能中存在着体制机制不合理不顺畅、管理不统一和队伍建设不完善等问题。经过查阅文献资料、调研访谈以及分析研究，以相关理论为指导，提出高配“大纪检监察组”的模式，强化派驻机构的权威性和独立性，并通过从强化职责定位、提深化制度改革、聚焦主责主业、加强自身建设等四个方面入手，进一步增强派驻纪检监察组的履职效能，用实际可行的改革来推进派驻机构发挥监督质效。
如何强化新时期纪检监察派驻机构的监督执纪职能，充分发挥“异体监督”的作用，是一个值得研究的课题。当前，顶层设计只有《监察法》作为指导，也只是明确了派驻机构的职能权责，如何深化派驻机构改革，还需要进一步进行研究探索。纪检监察体制改革还在不断深入，本人由于理论和学术水平有限，知识结构不够完善，且从事纪检监察工作的经验也十分有限，对问卷调查的设计还不够严谨。同时，以派驻纪检监察组工作人员的身份分析相关问题也存在一定的局限性，所提出的一些对策建议可能存在论述不到位、有失客观的情况。本人在今后的学习和工作中也将带着这些问题继续积累经验、深入开展调查研究，以期对本文提出的论述不到位的地方进行进一步的思考研究和改进完善。
参考文献（略）