1 绪论
1.1 选题背景及研究意义
1.1.1 研究背景
政府是人们政治生活中所接触的最大的组织，其职能涉及之广，遍布各个角落。一方面，它要处理公共事务并提供公共服务；另一方面，又要做出事关公众利益的公共决策。政府对每一位社会成员的意义不言而喻。近年来,无论是社会公众还是研究学者,普遍认为服务型政府是中国政府改革建设和提升国家治理能力的重要目标,符合中国特色社会主义“为人民服务”的要求。因而,关于服务型政府的理论研究便成为学术研究的焦点。
温家宝总理在 2004 年提出建设“服务型政府”的概念，从此揭开了服务型政府建设的帷幕。党的十八届三中全会和十九大报告均指出，要切实转变政府职能，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。由此可见，服务型政府虽已取得诸多成就，但仍是我国行政体制改革的一个长期课题，仍有许多社会问题需要服务型政府来解决。
服务型政府坚持的核心价值是服务，特别是对诸如农民工及其子女等弱势群体的公共服务。国家统计局 2016 年农民工监测调查报告结果显示，我国农民工总量约为 2.82 亿人，其中外出农民工为 1.69 亿人，比上年增长 0.3%①。外出农民工群体依然为我国的经济建设和发展提供强大的人力动力。大规模的农民工在为国家社会经济发展做出重大贡献的同时，他们自身及其家庭的生存和发展状况也得到了较大改善。但是，当前我国农民工公共服务，诸如医疗保险、社会保障、就业和权益保障，特别是农民工随迁子女教育供给等方面仍然面临诸多问题， 经济新常态下，产业升级、“双创”战略给就业格局带来新的变化。随着中国经济的产业梯度向内地转移，就业人口格局正在发生区域性变化，越来越多的高校毕业生和农民工向中西部欠发达地区转移就业。贵阳作为西部欠发达地区的省会城市，现在正接受越来越多的农民工，特别是众多“核心家庭化”的农民工群体就业，城市农民工随迁子女数量逐渐增加，但农民工随迁子女教育供给却难以满足实际需求，这对服务型政府构建带来严峻考验。
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1.2 国内外研究综述
迄今为止，前人未直接从“农民工随迁子女教育供给”出发研究服务型政府的构建问题。但是，相关学者在农民工随迁子女教育和服务型政府两个方面的研究为本文提供了重要的理论指导。
1.2.1 服务型政府研究
1.国外关于服务型政府的研究
“服务型政府”是在我国行政改革过程中提出的一个特有概念，国外没有这一明确概念，但西方学者对与之相关的公平和公共服务供给等核心价值作了广泛研究。
自古以来，公平正义就是西方倡导的核心价值之一，是根本的道德规范和法律、政治制度的基础。古希腊时期，柏拉图、亚里士多德就以理性生活为中心探讨公平正义，在他们看来，公平正义是一种“应然”状态，即“人人得其应得”②。柏拉图认为“正义”的特征是一种服从理性的统治而产生的和谐状态，他的正义理论没有明显谈及利益的正当分配，但蕴含着利益不平等分配理论，即不同的人和阶级应享有不一样的权利，正义就在于让他们自己维护各自权益，而不损害其他人或阶级的权益③。亚里士多德则在柏拉图的基础上，把正义与利益分配相联系，调节利益冲突④。在基本价值观念和市场经济兴起背景下，近代西方学者对公平正义作了更深入的探讨。罗尔斯提出政治权利的自由平等与经济利益的分配原则⑤，强调平等的优先性；休谟对公平正义进行分析之后得出四个结论：不侵犯他人财产权；终极目的是社会利益；人性基础是对正义的敬重和赞许；需要公众对社会利益具有共同感受并合作⑥。当代学者更多的是对公平具体内容的根据进行研究。阿玛蒂亚·森（Amartya Sen，2006）从公平背后包含的平等概念出发，明晰公平与实际平等间的关系，以及如何实现公平或实际平等的具体程序⑦。
公平是服务型政府建设和农民工子女教育供给过程中一个至关重要的内容。服务型政府的价值内涵就包括公平在内，也就是说，服务型政府是公平政府，即在保证为公民提供足够的公共服务的同时，还应注意个体之间的服务公平问题。
长期以来，关于以何种方式进行公共服务供给一直是西方学界的研究焦点。在旧的政府模式中，公共服务基本由政府直接供给。霍布斯（Thomas Hobbes，1651）将强势的国家比喻成“利维坦”，并指出了强势的国家的功用，其中就有向公众提供公共服务；密尔（John Stuart Mil，1861）指出，通过公共服务给予公众福利是政府的唯一职能；萨缪尔森（Paul A.Samuelson，1936）则主张政府干预，公共服务的供给权掌握在政府手中。
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2 相关概念界定及理论视野
2.1 相关概念界定
2.1.1 农民工随迁子女
农民工随迁子女概念是随农民工概念的兴起而产生的，必然，其定义也应是在农民工概念之下。因此，在定义农民工随迁子女之前，应先弄清楚“农民工”的概念，继而辨析农民工随迁子女与流动儿童的区别。
1.农民工
农民工，以及与之意思相近的“流动人口”人口概念，都是建立在我国的城乡二元户籍制之上。在户籍意义上产生两类群体，一类是人户一致人口，一类是人户分离人口。人户分离人口又进一步分为两类，一类是在市域范围内因工作、搬迁等原因而造成户籍地与居住地分离的人，另一类是因各种原因而远离家乡到外地工作、学习或生活的人。前一类称作“市内人户分离人口”，后者就是通常所说的“流动人口”。
学术上，重点关注的是“外出农民工”、“流动农民工”或“外来农民工”。根据国家统计局 2016 年农民工监测调查报告（2017）中的定义，农民工是指户籍仍在农村，在本地从事非农产业或外出从业 6 个月及以上的劳动者15。“第六次全国人口普查公报”为流动人口统计提供了两个口径：第一口径以乡镇街道为边界,把流动人口定义为居住地与户口登记地所在乡镇街道不一致、且离开户口登记地半年以上的“人户分离”人口，通俗地说,就是指跨乡镇街道流动的人口；第二口径是在第一口径流动人口中,减去“市内人户分离人口”。本文中，如无特别声明，“农民工”专指第二口径，即在市辖区以外从事非农工作的外出农民工。
在当下的网络语境中，无论是“农民工”群体本身，还是部分社会组织，都认为“农民工”一词具有歧视性，呼吁将其改称为“流动人口”或“进城务工人员”。的确，在对待农民工的社会经济政策来看，这一概念的歧视性是不言而喻的16，但本文不强调其歧视性，而是从学术研究角度出发使用这一概念，以期能在研究中更加准确和深刻地分析其社会文化特征。
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2.2 理论视野
2.2.1 新公共服务
就新公共服务理论产生的时间和背景而言，其不足以成为构建服务型政府的理论来源，但新公共服务理论核心主张和价值追求可作为构建服务型政府的积极推动因素。新公共服务理论的核心主张是：“服务”而不是“掌舵”。也就是说，政府的主要职能是服务，且是为公民服务，政府服务的是公民，而不是顾客。强调公民在政府治理过程中的中心位置。
公共利益、正义与责任是新公共服务理论的价值追求。它强调“政府的角色在于确保公共利益居于支配地位，确保公共问题的解决方案本身及其产生的过程都符合正义、公正和公平的民主规范”26，而政府公务员要对公民负责，帮助公民表达利益是公务员的责任。
服务型政府构建与新公共服务理论的核心主张和价值追求相契合，服务型政府首要目标就是追求最大化的公共利益，以公民为中心履行公共服务职能。
2.2.2 公民参与
公民参与理论是对代议制民主的一种批判和超越。从 20 世纪 60 年代起，一些理论家认为公民被动地参与投票选举并不会对民主政治过程产生实质影响。民主的广度和深度应该由公众是否参与以及参与是否充分来确定。公民之所以是公民，在于他们讨论并参与政策过程。通过参与公共决策，公民身份才能得到实现，政府制定的公共政策才能真正反映公众的偏好并获得公众支持。
正如洛克所说，“人们联合成为国家并置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保护他们的财产”，人们将自身部分权力让渡出来，并由政府组织之，是为了自身的和平、安全和公共利益。既然政府的权力来源于人民，那么政府的一切活动都应以维护公众的根本利益为出发点和归宿，即政府应保证公众有一个和平安定的居住环境，为公众提供公共服务是其本职。公民可以通过合法途径参与到政府的政治活动中，一方面监督政府的运作和权力的使用，另一方面提高政府决策的科学性和合理性，使之更加符合公众需求。
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3 农民工随迁子女教育供给现状及存在的问题 ........................... 19
3.1.1 农民工基本信息情况 .................................... 19
3.1.2 农民工随迁子女就学情况 ................................ 20
4 农民工随迁子女教育供给不足的归因分析 ............................. 27
4.1 政府服务供给能力弱 ........................... 27
4.1.1 教育资源总量不足 .......................... 27
4.1.2 教育财政经费投入不足 ...................... 27
5 跨界合作：服务型政府构建的实现路径 ............................... 34
5.1 跨越领域边界 .................................... 34
5.1.1 建立有效的合作基础 .................................... 34
5.1.2 建立共同的价值契合 ....................... 35
5 跨界合作：服务型政府构建的实现路径
5.1 跨越领域边界
公共服务职能是服务型政府的中心职能，但政府的职能要求和能力有限性决定其在提供公共服务时不能“大包大揽”、“照单全收”。因此，需要与市场和社会合作，提高公共服务的供给能力，以满足公众的服务需求。
5.1.1 建立有效的合作基础
政府、市场与社会合作供给公共服务必须以有效的政府、发达的市场和强大的第三部门为基础。
第一，提升公务员的合作能力与合作意识。有效的政府与合作是建立在高服务能力、高合作能力和意识的公务员基础之上的。
以公共需求为导向，培育公务员的公共服务精神。受传统政府职能的影响，许多公务员对政府公务员角色定位出现错位，用“管制”代替服务，政府决策及政策执行以部门利益或公务员利益偏好为导向，忽视公众意愿。公务员是“公”与“私”的结合体，政府公职人员、政府权力的使用者是公务员“公”的方面，这要求公务员的行为要出于满足公众需求，为民服务；而“私”的方面是公务员也具有公民身份，作为公民个体具有自利性，行为会受到私欲影响，作出违背为“公”身份的行为。因此，要提高公务员服务能力，就要实现“公”大于“私”，即公利高于私欲，具有公共服务精神。
第二，发展民营经济，壮大市场力量，即健全市场信用体系、规范市场秩序和市场法治。民营经济是市场保持活力的重要力量，以市场的效率优势弥补政府在公共服务供给过程中的效率不足问题。规范法治，规定市场可以和禁止进入的公共服务供给范围，以法治约束市场的趋利性，保证市场在公共服务供给过程中合法获取经济利益的同时满足公众的服务需求。
第三，培育强大的社会组织，即健全社会组织法律体系、合理定位社会组织作用、鼓励社会组织参与等。当前，我国社会组织发展滞后，一是社会组织代表性不强，如农民工随迁子女等诸多群体都没有相应的社会组织；二是社会组织专业性和技术性不足，难以胜任公共服务工作；三是社会组织地位不高，依附性强，通常都位于政府和市场之下。因此，要提高社会组织的代表性、专业性和独立性，从法治上提高社会组织的地位，鼓励社会组织参与到公共服务供给过程中。
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6 结语
6.1 研究结论
参考文献（略）