第 1 章 绪论
1.1 研究背景及研究意义
1.1.1 选题背景
随着我国政治经济体制改革的不断深化，城市化和工业化进程不断加快，社会结构和阶层不断重构，利益集团重新洗牌，多元利益主体逐渐形成，公共问题呈现复杂化态势。互联网技术的普及，改变了信息自上而下单向流通方式，知识水平不断提高的广大公众借助互联网平台，积极参与公共问题讨论，传统以政府为中心的公共决策模式受到了极大冲击。为顺应时代发展，政府必须改革治理体系、提升治理能力。
为此，党和政府都把公众参与作为重大决策的必经程序来构建和部署，公共决策公众参与在顶层设计上逐步推进。十六大明确提出推进决策的科学化、民主化，扩大公众有序的政治参与。十八届三中全会要求注重健全民主制度、丰富民主形式，从各个领域扩大公民有序政治参与；十八届四中全会则把公众参与作为重大决策的必经程序。十九大要求推动民主协商广泛、多层、制度化发展，形成完整的制度程序和参与实践机制，保障人民在日常生活中广泛持续深入的参与权利，倡导有事好商量、众人的事众人商量。尽管如此，公众参与的实践发展却并不顺利。
目前，公众参与政府决策实践中出现两个错误倾向。一种是“盲目放权”，持有这种思想的决策者认为公众参与就是简单化地分享决策权，表现为对决策权毫无条件的“一放了之”；认为参与的范围和规模越大，对公共决策影响越大，对公众的示范作用越大；甚至在遇到公众通过激进、暴力抗争形式参与时，放任公众掌控决策权，以此来换取公众对决策的接受度，这种做法表面上是顺应民主行政的要求，履行了公共决策公众参与的程序规定，实际上是一种极其不负责任、不作为的表现。持有这种思想的公众认为动用的手段越激烈则越能达到参与目的，信奉“会哭的孩子有奶吃”，为此常常通过群体抗议方式参与公共决策。另一种是“心存怀疑”。持有这种思想的决策者怀疑公众的知识素养不足、参与技能差，难以满足科学决策的要求，甚至还可能耽误决策进程、影响决策效率，所以对公众参与产生抵触心理。持有这种思想的公众则存在参与冷漠、搭便车心理，参与积极性低。这两种倾向要么造成参与过度，要么造成参与不足，严重影响公众参与的实际效力。所以，研究政府与公众适度协商合作、合理分享权力、重构相互信任体系对推动公众有效参与政府公共决策实践具有重要的指导意义。
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1.2 相关文献综述研究
1.2.1 国外相关研究综述
公众参与政府公共决策是伴随着参与式民主的理论产生和兴盛的。1960 年美国学者考夫曼首次提出参与民主的概念。随着相关研究的不断深入，美国学者罗伯特·帕特南在其著作中将公民参与描述为包括投票、参加政党或从业者协会等有明显政治倾向的参与行为。①学者麦克弗森丰富了参与民主的理论，认为参与民主的目标是促进个人自我的发展，同时建立更为公正人性化的社会。②Osborne 则高度评价公众参与的价值，指出不是政府选择服务提供者，而是公民选择服务的提供者。③还有把公众参与看成是提高政府合法性工具，指出缺乏公众参与，政府的行动很难合法化。①随后，为寻找拯救“市场和政府失败”的第三种力量②，大量西方学者对公众参与展开研究。
（1）信任是公众有效参与重要因素研究
信任是促进政府与公众合作的重要因素。如 Levi Margaret（1998）所说政府是不可信的，这种认知结构不仅是政府失信的标志，也是政府机构不信任守法公民的证据。在政策制定过程中的互不信任使得公众参与变成对抗性的交涉，资源难以充分利用。③公民参与分析家认为如果行政官员个人不认可公民参与作用，公民的各种创新活动就没法产生效果。④托马斯（2005）认为政策制定者对于公民参与的严重不信任体现在“严厉指责公民参与造成了公共政策的扭曲”。⑤如果政府与公众之间互相信任就能够更好的合作，甚至避免不必要的冲突。正如科根（1992）所说如果公民信任他们的领导人，他们就能容忍各种不便利状况，并原谅出现一些不可避免的问题。⑥查尔斯·蒂利也认为只有当人们认为自己与政府代理人及其他公民的关系可靠时公正时，他们才倾向于同意承担义务和责任。⑦乔治·弗雷德里克森（2003）说：公共行政的价值，不仅包含一定意义上的公共信任，也包含了具体意义上对具体公民和社会团体的承诺和回应。⑧现有研究一方面强调政府只有对公众参与能力的信任，才会愿意开放决策系统，引进公众参与；另一方面强调公众只有信任政府，才会支持政府的决策。总之，政府与公众之间的相互信任是二者有效合作的关键。
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第2章 核心概念的梳理及理论分析框架
2.1 核心概念梳理
2.1.1 公共决策
公共决策顾名思义就是政府为管理社会公共事务做出的决策，所以政府公共决策天然具备公共性、公益性，这也是公共决策区别于一般决策的重要特征之一。国内诸多学者对公共决策做出过相关的界定，如将其定义为“国家行政机关及其工作人员在处理国家行政事务时，为了达到预定目标，根据一定的情况和条件，运用科学的理论和方法，系统的分析主客观条件，在掌握大量有关信息的基础之上，对所要解决的问题和处理事务做出决定”。①也有将其定义为“公共决策是指贯穿于整个公共政策的制定和执行全过程的一系列做出决定的活动，其中也包括为做出决定而做的准备活动。公共决策是动态的公共政策。②从上述学者的观点不难看出，公共决策是以政府为主体，以解决社会问题和处理社会事务为目的，运用科学的方法收集信息，并进行分析以做出决定的过程。本文从动态的视角来研究公共决策，探讨政府主导，多元参与，为解决社会问题和处理社会事务，通过规范的程序和法制化、制度化的渠道，分享各自掌握的信息共享，制定尽可能科学、能满足大多数人公共利益的公共政策动态过程。
2.1.2 公众参与
公众参与是外来概念，国内外学者纷纷从不同的学科视角进行解读和界定，在国内公众参与起初流行于环境领域，随后得到推广。因此，诸多学者从环境领域对其进行定义，如张晓文认为：在环境保护领域，公众参与是指公众有权平等参与环境立法、决策、执法、司法等与其环境权益相关的一切活动。③在行政领域，马琼丽认为公众参与是指现代民主政治和民主行政的背景下，社会公众基于公共理性，通过一定的渠道和途径向国家行政机关及其所实施的公共行政活动施加影响力，力求干预公共政策的制定和执行，是一种更加符合自身利益要求的活动。④王士如认为，政府决策中的公众参与是指在公共政策制定的过程中，公众以合法的形式表达利益诉求，并影响决策过程和结果的活动。①总的来说，关于公众参与的界定分为三种：一是公众试图影响公共政策和公共生活的一切活动；二是分广义和狭义的公众参与，广义的公众参与是指围绕政治选举展开的活动，狭义的公众参与是指公众围绕政府公共政策制定、贯彻落实而展开的活动；②三是认为公众参与是指社会群众、社会组织或单位为主体，在其权利义务范围内有目的的社会行动。③而本研究主要探讨第二种界定中狭义的公众参与，即公众对政府公共政策制定、执行的影响活动，区别于公众的政治参与。
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2.2 公众参与的主要方式
听证会。听证会起源于英美，是一种把司法审判的模式引入行政和立法程序的制度。而我国是1996年在行政处罚过程中引入听证会制度，随后推广到价格决策、环境政策、城市规划等行政过程中。公众参与在价格决策听证会中起决策论证的作用。公众通过听证会表达自身利益诉求，但实践中所起到的作用并不大，公众参与效力低下。
民主恳谈。民主恳谈发源于浙江温岭，最初在各村、各乡镇实施，而后推广至政府、企业等。经过不断的发展、完善，民主恳谈会已经相对成熟，朝制度化、规范化方向发展，成为政府部门做出重大决策的必经程序。民主恳谈会主要形式有：一是民主沟通会，即面对面交流沟通，是实现民主恳谈的主要载体。行政领导与公众定期开会互动沟通，相互了解。例如政府把重大决策制定、执行情况告知公众，公众就内容提问等；二是决策议事会，指从群众中推举出5-9人组成决策事务议事商讨小组的群众性非正式组织，要求参与能力和文化程度较高的群众组成。议事会在政府决策者领导下参与决策前调研、决策中献策、决策执行监督；三是重要建议论证会，指政府针对群众提出的有建设性的意见，再召集公众进行专题商讨和论证，着重考虑重要建议的可操作性；四是建议回复会，指政府决策者对公众提出的建议而进行回复的例行会议，主要是回复对公众建议的处理情况，表明对公众意见的重视，保护公众参与公共事务决策并提出意见的积极性。
网络参与。随着互联网发展和普及，公众通过网络平台，参与政府决策。主要形式有：一是政府门户网站，早在1999年我国政府开始推行电子政务，政府门户网站设置网上咨询、建议、监督投诉等功能，公众注册登录后就能留言、对话、咨询，政府门户网站成为公众与政府对话和沟通的重要平台；二是政务博客，主要是由政府工作人员就自己的工作发心得、观点、经验、评论等，以促进彼此相互学习提高，如政务媒体阵营的核心力量政务微博，是政府信息公开、倾听民意的重要途径。据统计，截至2017年3月31日，经过新浪平台认证的政务微博达到168839个，其中机构微博129568个，公务人员个人微博39271个。截至2017年6月30日，中国政务微博超17万个，规模逐年扩大，参与社会治理能力不断提升。主要呈现以下特点：首先，运用策划能力持续提高，在内容、形式和技术上多重创新，与时俱进；其次对突发性事件的响应进一步提高，对事件的通报越加清晰翔实，促进官方与网民良性互动；此外还推动线上线下互动，政务O2O效率大幅度提升，服务全面升级；①三是互联公共论坛，是指匿名的公民在网络上通过浏览公共论坛(即通常所说的BBS)上的帖子,以文字形式发表意见、分享经验,关注和参与论坛的讨论和调查,试图影响政府决策生活的一种参与方式。这种借助新传播技术的参与方式打破了空间、时间的限制,增加了公民之间、公民与政府之间直接、全面的参与，增强了沟通的可能性。..............................
第 3 章 公众参与公共决策的现状及问题透析——以 2012-2017 年相关事件为例 ....... 16 3.1 现状透析 .......................... 16
3.1.1 参与深度现状 ......................... 18
3.1.2 参与领域分布 ..................... 18
第 4 章 公众参与公共决策典型案例分析 ............................. 27
4.1 广东茂名 PX 项目决策 .............................. 27
4.1.1 茂名 PX 项目决策失败原因 ........................ 28
4.1.2 茂名 PX 项目决策失败教训 .............................. 29
第 5 章 公众有效参与公共决策的对策 .......................... 35
5.1 加强公众教育，提升参与能力 ..................... 35
5.1.1 培育公共理性意识 ............................ 35
5.1.2 提升参与能力 ................................... 35
第 5 章 公众有效参与公共决策的对策
5.1 加强公众教育，提升参与能力
5.1.1 培育公共理性意识
公共理性意识能够引导公众在参与政府决策过程中以公共利益为重、集体利益为先，避免过度维护狭隘的个人利益。而缺乏公共关怀的公众参与，不仅会阻碍决策的进程，提高决策成本，而且还会阻碍公共利益实现。安徽芜湖市“市民心声”在发展之初，许多市民乱发帖子、恶意投诉、非理性参与现象迭出不穷。公共理性意识支配公众参与行为，主导整个公众参与的发展方向，事关参与的全局性。公共理性意识培育不是一朝一夕能够实现，而是要靠长期的社会共同努力，营造良好的氛围。政府首先应该在教育方面投入更多，加大高等教育的普及力度，提高公众科学文化知识。其次，重视道德教育、特别是价值观教育的重要性，例如感动中国十大人物、这种对全国典型的道德标兵和楷模进行表彰和嘉奖，让以‘以公共为先’、‘以公共为荣’蔚然成风。同时，培育公民参与责任意识。公民参与政府决策不仅仅是为自己牟取私利，而应该有公共意识、责任意识，把争取公共利益最大化作为自己的参与目标和责任，这样才能保障公众参与政府决策的冲突降至最低。
5.1.2 提升参与能力
首先，培育参与意愿。参与文化是影响公众参与意愿的深层次原因，包括参与传统，公众的社会心理等宏观层次因素。参与传统包括公民的政治文化、历史习俗，决定了政府对公民参与的接纳程度和公民进行参与的自觉性和主动性。很显然有着参与文化氛围的地方公众参与的意愿必定会更高，参与的顺利程度会更高。参与文化对公众参与政府决策的重要性的研究重要代表人物之一是阿尔蒙德，阿尔蒙德将政治文化划分：乡民政治文化、臣民政治文化、公民政治文化。他认为现代社会应该积极培育公众政治文化与提升政治参与能力。①结合我国的发展实际，营造良好的参与文化，增强参与意识。
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第 6 章 结论与展望
参考文献(略)