1 绪论
1.1 问题的提出
自改革开放以来，伴随着中国经济的快速发展，各地区面临着日益严重的环境问题。特别是近十年时间，环境问题已经成为影响民众健康和我国可持续发展最为重要的因素。虽然中国政府展现出了其重视环境问题的决心和“壮士断腕”治理环境问题的勇气，但是“边污染边治理”和“上有政策，下有对策”的环境治理模式并没有发生本质性的改变，当前我国依然面临着严峻的环境问题（李永友，沈坤荣，
2008）。自 2014 年起，中国颁布新的《中华人民共和国环境保护法》，这标志着我国政府把环境问题提升到一个新的高度，更加重视环境因素在我国社会经济的可持续发展中的地位和作用。重视环境治理也是践行“美丽中国”，“生态文明”等理念，全面实现社会主义核心价值观的重要手段与根本要义。
为了实现这一目标，我国政府采取多元化的措施和手段应对当前严峻的环境问题，提升环境绩效。一方面，国家加大对于环境污染治理的投资力度。自 2000 年至2014 年，中国的环境污染治理投资额度从 1166.7 亿元上升至 9575.5 亿元（见图 1-1）。另一方面，国家强化环境治理政策的制定与执行，明确环境治理目标。从“六五”计划起，我国政府就开始制定环境保护的相关规定和环境治理计划（於方等，2009）。从“十一五”计划起，我国开始明确提出环境保护和环境治理的目标。一些学者认为这对于有效解决当前面临的环境问题，提升环境绩效有着十分突出的作用（胡鞍钢等，2010）。
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1.2 研究目的及意义
省级行政单位是我国行政体系中的重要行政级别，省级政府和有关部门在传达中央政府政策，督导地方政府执行各项政策措施的过程中起到了承上启下的重要作用。省级政府同时也是唯一具有权力制定适用于本地区经济和环境发展的环保政策的地方政府（省级政府以下各级地方人民政府仅能执行相关环保政策而不能制定相关政策）（冉冉，2013）。相较于关注宏观问题的中央政府而言，省级政府的环保政策具有更强的针对性和适用性；相较于只能执行高层政策意图的下级政府而言，省级政府具有出台地方环境治理政策的功能，可以灵活有效的实现政策目标。因此，研究省级行政单位的环境治理政策制定和执行情况对于提升地方环境绩效，改善区域环境治理水平具有重要的意义。本研究希望通过 2007-2015 年的相关数据探究当前我国省级环境治理政策制定和执行的真实情况来判定其对于环境绩效的影响，希望能够实现以下研究目的：
（1）厘清当前我国省级环境治理的政策构成，以及相关的政策执行情况，寻找到具有典型代表性的环境治理政策和执行措施，比较其政策制定动机及内涵异同，研判典型环境治理政策的真实情况。本研究希望通过明确环境治理政策制定与颁布、环境治理政策执行以及环境绩效的相关内容和基本范畴，为充分借鉴和利用学界当前已有的研究成果，深入研究省级环境治理提供有效的保障。
（2）构建省级环境治理的统计分析模型，建立核心衡量指标，通过各种有效渠道收集相关数据并进行分析。本研究以数种典型环境治理政策和相关环保数据为自变量，通过相关统计模型和数据结果研究其对于环境绩效的影响状况，并探究影响环境治理政策执行的各项因素对于环境绩效的作用机理。具体的操作流程是，在结合文献和现实数据的基础上，本研究将确立省级环境治理政策、环境执行以及环境绩效的相关统计指标；通过相关统计软件将各主要参数量化处理并建立起省级环境治理各要素、环境治理政策执行情况对于省级环境绩效影响的结构方程统计分析模型；并基于上述结构方程统计分析模型，找出其中影响省级环境绩效的关键因素。
（3）基于省级环境治理政策制定与执行的统计分析结果，明确指出当前我国省级环境治理政策制定和执行中存在的不足。并在此基础上说明当前我国省级环境治理政策制定和执行需要注意的事项，提供相应的政策应对措施和防范体系，为提升省级环境绩效提供有效的政策建议，确保我国社会经济的可持续发展。
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2 理论基础
2.1 公共选择理论
2.1.1 公共选择理论缘起与内涵
一般认为，公共选择理论（the theory of public choice）最早出于二十世纪五十年代。为了解决凯恩斯主义盛行带来的政府过度干预，学者们开始尝试采用经济学的研究方法来解决传统政治学领域面临的各种问题。在二十世纪六七十年代，公共选择理论获得了长足的进步和发展。公共选择选派的代表人物布坎南在 1986 年获得了诺贝尔经济学奖。他指出，公共选择理论之所以能够获得成功，在很大程度上要得益于采用了新的理论去代替已有的学说，可以从新的视角研究政治领域的各项问题，利用经济学可观察性和可计算性等显著的优点解决政治领域的困局（Buchanan, 1972:4-5）。
布坎南认为，公共选择理论是对于政治过程采用的一种新的观察方法（1989：4-8）。简言之，所谓公共选择理论就是利用经济学的方法来解决政治学的问题。当前我国学者对于公共选择理论的认识和界定主要是沿袭西方国家的相关理论。例如，所谓公共选择理论就是把非经济市场领域的集体行动或者决策过程利用现代经济学的方式方法加以研究，采用新的手段和视角来解释政治过程和政治行为。这样不仅为政治学的研究开启了新的视野，也进一步拓展了经济学范式的应用空间和领域（许云霄，2006：4-5）。
缪勒（1999：6-8）指出，采用公共选择的方式来解决问题首先需要做到的就是要满足理性经济人的假设，政治活动中的参与者必须要满足经济分析的行为设定。其次，政治活动的参与者必须具有符合市场需求的偏好，其政治行为需要可以被经济学的相关理论、范式与分析工具所度量。最后，采用公共选择理论研究的问题必须是要与经济市场中的问题相类似。只有满足上述条件，公共选择理论才能够被有效适用。
为了实现公共选择理论的分析模式，理性经济人成为了公共选择分析最为基础和重要的假设条件之一（Olson, 1965:3）。在理性经济人的基础上，个人的行为模式和集体的行为模式得以构建，公共选择中的行为选择都具有理性和自利的特点。在理性行为和选择基础上，公共选择理论构建了政治领域的交易理论，从而完成了其在政治领域的市场构建（Buchanan, 1975）。
早在 1990 年，陈招顺和汪翔就指出公共选择理论在我国公共管理实践中的重要作用。将政府进行“理性人”的假设设定能够很好的解释官员和地方政府的自利性与寻租行为，能够采取相应的政策措施来预防政策制定和执行过程中可能出现的各种问题（陈招顺，汪翔，
1990）。但是公共选择理论主张大幅度压缩政府职权，将公共服务采用市场的方式进行供给，则需要辩证的看待（杨丹晖，
1994）。
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2.2 政治市场理论
2.2.1 政治市场的内涵与特征
政治市场理论构建于公共选择理论的基础之上，是对公共选择理论的进一步发展和深化。政治市场的理论是在布坎南将政治研究经济化的基础之上，把政治问题转化成为经济领域的供求问题来进行研究的方法（李程伟，1997）。虽然政治市场的概念已经传入我国数十年的时间，但是学界仍然缺乏对其的深入研究和统一定义。有学者认为，所谓政治市场就是在政治活动中，所有行为个体和组织相互交易的总和，政治市场也拥有供求双方且秉持共同效益最大化的原则（陈梦筱，2007）。还有学者认为，政治市场就是发生政治交易的场所或者是政治交易体系本身（倪星，何晟，1997；梁木生，1999）。总体而言，各种政治市场的概念界定都具有类似的特征，即在政治事务中将政治资源作为竞争和争夺的对象，各行为主体通过控制政治资源的分配和流向形成的类似经济市场结构的供求关系总和。
政治市场具有以下几个方面的特征：首先，政治市场交易的内容对象是政治资源，这种交易的场所一般都是无形的；其次，政治资源的交换必须存在供求关系及相关的交易行为；最后，在政治资源交易和竞争过程中形成的一系列机制和运行方案（在西方国家主要表现为选票）都属于政治市场的范畴（布坎南，1989：9-12）。
但是政治市场并不等同于经济市场，政治市场与经济市场之间仍然有不小的差别。这种不同主要表现在：（1）政治市场中的参与者之间并不像经济市场中一样是单纯的直接交易关系。政治市场的交易更多是一种预期与意向的交易行为，交易的是以信用为担保的各类无形的政治资源。这种交易也往往是暂时的、有条件的让渡或者是暂时的权属分离而非永久性的改变（陈洪生，2005）；（2）与经济市场追求经济收益不同，政治市场追逐或者交易的内容物是政治资源，特别是选票。在政治市场上通过交易和竞争获得的选票可以在政治生活中转化成为具有巨大潜在价值的政治资源。这种选票兑换政治资源的过程也是政治增值的过程（朱昔群，2007）；（3）与经济市场相比，政治市场完全是无形的，没有有形和固定的交易场所，特别是在媒体无处不在的今天，政治市场更加难以观察和掌握，变得更加虚无（张伟，2015）。但是，其真实存在性却又是无可置疑的。
............................. 3 文献综述.................223.1 环境治理研究 .................................... 22
3.2 环境绩效评估研究 ........................ 30
3.3 政策执行研究 ................................. 43
4 省级环境治理政策与环境绩效..................48
4.1 研究引论 ....................................... 48
4.2 一般性省级环境治理政策分析 ........................... 51
4.3 经济类省级环境治理政策分析 ................................ 73
5 省级环境治理政策的执行与环境绩效...........110
5.1 研究引论 ............................. 111
5.2 研究假设与变量选择 ................ 114
4 省级环境治理政策与环境绩效
当前我国各省份都出台了门类繁多的省级环境治理政策，且各省份之间的政策类别，政策内容及政策覆盖范围均不太相同，存在一定的差异性。为了实现研究省级环境治理政策对于省级环境绩效影响的目标，保证研究的准确性和严谨性，本章仅选取各个省份都拥有且内容大致相同的、具有典型性的省级环境治理政策进行分析，以期从多维度深入了解省级环境治理政策对省级环境绩效的影响。
根据学术文献和政策文本，从政策分类的角度看，当前的省级环境治理政策大致可以分为三个主要类别，即一般性环境治理政策，经济类环境治理政策和强制性环境责任政策三种。一般性的省级环境治理政策主要是指由省政府和省级环保部门出台的针对特定环境问题的相关政策。该类政策涉及到环境治理领域的方方面面，具有覆盖范围广、政策目标明确、针对各种具体环境问题的特征，是当前省级环境治理政策的主要类型。该类型的省级环境治理政策主要包括省级固体废弃物回收利用政策、水污染防治政策、空气污染防治政策等政策措施；经济类环境治理政策是指主要采用经济手段来控制污染排放，保护环境的政策措施。该类政策主要借助了市场经济的方式方法来调控环境问题，主要包括了征收排污费、交易排放权、征收环保税等不同的政策，是二十世纪九十年代中国实行政府与市场结合治理环境阶段的产物；强制性环境责任政策主要是指通过政策制定对地方官员和环保部门相关领导人员设置考核目标，要求在其任期内环境质量保证在一定的标准，不发生严重的环境污染事件，否则就要受到相应的处罚。虽然该类型的政策早已有之，但是直到“十一五”计划，特别是中共“十八大”以后，党和政府将环境治理问题提升到了显著的位置，强制性环境责任政策才真正走入人们的视野并逐步发挥其政策效果。强制性环境责任政策是当前学界最热门的环境治理政策研究对象。由于落实时间较晚，目前最主要的省级强制性环境责任政策仅包括环保目标责任制和环境问责制两种。各种类型的具体省级环境治理政策可参见表 4-1。
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6 政策建议
6.1 加快产业转型、促进经济与环境协调发展
促进环境与经济的协调发展是环境治理的本质内容。因此调整产业结构，促进经济转型，使环境效益与经济效益协调一致是提升环境绩效的根本措施。虽然当前我国已经开始了产业转型和经济结构升级，但是这种变化的幅度和领域仍然有限，更多的是一种自发的尝试行为，缺乏有效的政策引导和支持。
因此，政府需要进一步通过政策文件的方式明确环境保护与经济发展的关系，利用政策法规将环境环保正式放置在与经济发展同样重要的位置上。同时，政府还需要进一步加强对产业转型和经济结构升级的重视程度，把发展绿色经济和循环产业作为当前经济结构改革的核心。为了实现这一目标，政府可以从两个方面进行改进：
政府应该有计划地主导中国工业产业的改造和升级。本研究中影响环境绩效的污染物均来自于工业生产的排放。传统的工业体系和生产方式严重影响了环境的可持续发展。除了本研究中述及的控制工业污染物排放达标率之外，政府更应该着眼于长远，通过改革和升级工业体系的方式来发展绿色产业，减轻我国当前面临的资源和环境压力。
中国的省级行政单位在遵从中央关于工业产业改造和升级的指导意见的前提下，应该制定自己的工业可持续发展战略并根据当地具体的社会经济状况来有选择的升级和发展绿色产业和循环经济。各省级行政单位的工业改造和升级计划都需要同时考虑到当地的经济与环境承载能力。如果政府只考虑到升级工业产业体系的紧迫性，却忽略了当地的经济/环境承载能力和区域资源优势，就可能会给可持续发展带来新的问题和灾难。只有合适的工业产业改造和升级计划才能够有效提升环境治理的效果，促进环境与经济的协调发展。
但是，工业产业的改造和升级特别是购买和升级环保设备和循环产业设备需要大量资金和政策支持。基于环保目的的工业升级行动使得企业在工业产业改造和升级的过程中很难获得直接的经济利益。因此，工业产业的改造和升级很难完全依靠企业和企业家自身完成。中央政府和省级政府应给予地方政府和企业更多的优惠政策和财政补贴，以升级当地工业系统、工厂和环保设备。官方的参与可以引导中国工业体系的改造和升级顺应可持续发展的时代要求，帮助企业在关注利润的同时更加重视环境保护和节能减排。在工业产业改造和升级的具体实践中，各级政府可以充分学习和借鉴发达国家的经验和成功案例，避免改造和升级出现各种不可控的问题。
参考文献（略）