第 1 章 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
随着我国第七次行政管理体制改革的纵深推进，建设高效、廉洁、服务型政府的目标逐渐清晰、具体。党的十八届三中全会的全面深化改革决议中对社会治理体系的构建也提出了新的要求，强调社会治理是一种治理主体的多元化。十九大报告中进一步提出要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的政府”，要“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，新的社会发展格局正在朝着“小政府大社会”的目标前进，而在这一过程中，社会组织显然已经成为社会治理舞台上的重要角色，社会组织服务作用于政府职能转变的全过程和全方面，在整个治理体系中发挥着重要作用。
2016 年 8 月，《共青团中央改革方案》正式出台，其中明确提出了要“更好参与社会建设、加强对青年社会组织及新兴青年群体的联系服务和指导”以及“到 2020 年建成 20 万人的青少年事务社工队伍，建立共青团统筹和民政、财政、人力资源社会保障、综治等部门配合的工作机制，推动青少年社会工作服务纳入政府购买服务支持范围”的工作目标。2018 年 6 月，共青团第十八次全国代表大会在北京召开，其报告中指出要“加强青少年事务社工队伍建设，实施青年社会组织社区发展计划”。为了进一步规范有关购买青少年社会工作服务相关工作，
共青团中央联合民政部、财政部等相关部门于 2017 年底出台了《关于做好政府购买青少年社会工作服务的意见》，就政府购买青少年社会工作服务相关内容做出了具体指导。
在持续推动社会治理重心向基层下移的过程中，中国共产主义青年团北京市委员会（以下简称“北京团市委”）作为北京市各级团组织的领导机关，广泛开展调研、建立人才队伍、强化对青年社会组织的联络与引导。当前基层团组织普遍面临缺编制、缺人员、缺经费、缺场地的“四缺”问题，而从满足当前青少年发展服务需求的角度，北京团市委在将优质的青少年社会工作服务引入基层的过程中虽然拥有已经发展稳定的“社区青年汇”阵地，也建立了覆盖全市 329 个街乡的基层团建督导员队伍等，但是长期以来存在的基层团组织力量薄弱、青年对共青团归属感、认同度低，以及青年社会组织自身水平参差不齐等问题还是制约着基层青少年工作的发展，北京青少年社会工作服务呈现出“上热下冷”的失衡情况。因此，如何做好政府购买青少年社会工作服务，使服务资源在良性循环中科学有效地下沉至基层成为了本文研究的出发点。
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1.2 境内外文献综述
1.2.1 有关政府购买公共服务的研究综述
（1）关于政府购买公共服务的国外研究
政府购买公共服务，又称作合同外包，作为一种创新的制度形式，最早是出现并应用于西方“福利国家”对社会危机的化解中。从英国的“撒切尔革命”起，经历大致三个阶段，维持了将近 30 年时间[1]。 第一阶段是在 20 世纪七八十年代，期间社会服务带有浓重的救济性质、更多的是为了追求效率；约在 1990 年的第二阶段，其社会服务就转向了对公共利益的追求和对公民权利意识的回应上；之后的第三阶段，其社会服务不仅是对公共利益的追求，更强调对整个社会利益结构的优化上。于西方主流国家而言，对社会高品质公共服务的提供，不仅单靠政府一己之力，不仅有公，还有私。政府与市场共同为社会提供公共服务，进而实现社会的发展。政府购买公共服务，最终意义是对社会公平的维护和对社会发展的助力，至于现阶段的西方国家，在政府购买公共服务方面的理论发展和现实实践都已较为完备。
有关公共服务外包基本理论的研究。对其基本理论体系的认识主要是从有关政府购买公共服务的基本内涵、购买内容与程序，具体实践中取得的成效以及存在的问题，基于问题导向提出相应的对策建议等。以萨瓦斯、盖伊.彼得斯、奥斯本等人的研究最为深刻。在萨瓦斯的理论指出，以往的经济学理论体系下认为的，市场对私人产品和服务的提供以及政府对公共产品和服务的直接提供在实际运行中是存在很大的问题的[2]。政府也会存在失灵的情况，对公共物品的提供因其自身弊端的阻碍而不能很好的进行，这种情况下的政府通过公共服务的外包，
最大限度的向社会提供高品质的产品和服务，优化的是政府的服务，实现的是社会最大限度的得以实惠。在盖伊?彼得斯的研究中，更是直接指出来，社会组织在提供公共服务中的关键作用，社会组织的参与能够直接打破公共部门在公共服务和产品提供市场上的垄断局面。竞争机制的引入瓦解的是公共部门低效率、不作为、服务差等行为存在的根基。
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第 2 章 理论概念与研究框架
2.1 理论基础
2.1.1 新公共服务理论
新公共服务理论是登哈特夫妇[25]在对新公共管理理论进行批判继承的基础上产生的，核心思想主要见诸于二者所写著作《新公共服务：服务，而不是掌舵》。其思想中不在仅仅把公民当作顾客，从二者书中有关新公共服务的七大原则中可以看出，新公共服务理论强调的更多的是人本身，是对公共利益的维护，对公民权利和公民参与的追求，看到的已不仅仅是经济、效率和效益。新公共服务理论指导下社会治理的主体可以是多元化的，政府购买公共服务这一行为强调的也正是对社会组织活力的激发，多元主体下的善治为更优品质的公共服务的提供创造的是更大的空间和可能性。
2.1.2 第三方治理理论
第三方治理理论是萨拉蒙[26]基于美国现实存在的市场、政府以及志愿失灵的现状而提出的一种阐述有关政府与社会非营利组织之间互动关系的一种理论。现今美国的第三方机构在社会治理过程中已然形成了一个比较完备的体系，萨拉蒙通过对志愿失灵时政府的作为以及政府失灵时志愿组织的反应两者关系的描述，得出结论，至于志愿组织和政府部门，无论是谁弥补谁，都没有两者之间的合作显得更有意义。政府和非营利组织之间最经济的互动，就是彼此都能发挥各自的优势，政府能最大程度的整合社会资源，非营利组织又能提供相对于政府可能更有的服务，通过两者的结合再加之志愿组织的奉献性，公共服务最优化的实现也是指日可待。
2.1.3 跨部门合作理论
跨部门合作理论最早由尤金·巴达赫（Eugene Bardach）基于对美国地方政府管理的创新实践的研究而得出的理论。跨部门合作理论作为一种新的社会治理方式，本身就是一大创新。该理论试图寻找的是实际管理中的“巧匠”，是真正的“掌舵”之人，通过机构的优化重组，挖掘维系之间合作的公共价值，发扬多元主体治理的新模式。群团组织对公共服务的购买，实际上寻求的是在公共服务提供这一问题上与社会组织的合作。对于公共服务的提供来说，不仅牵涉到政府层面的一些列体制机制管理问题，还牵涉到与相关社会组织的一个跨部门的合作。
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2.2 相关概念界定
2.2.1 政府购买公共服务
政府购买公共服务最先是兴起于西方国家的福利制度改革中，其逐渐兴起并建立起的那一套“从摇篮到坟墓”式的福利保障体系，虽取得一定的成效，但在继续推进的过程中还是给包括政府造成极大的财政压力，随着其弊端的显现，西方国家也在尝试寻找一种新的可以有效向社会提供公共服务的方式，由此，政府的合同外包便应运而生（国外学者更多的是使用合同外包这一概念）。有关合同外包的概念，萨瓦斯曾经提到合同外包实质上就是政府通过签订项目合同的方式向社会中的营利亦或非营利组织购买其向社会提供的公共服务的一种形式。在国内学界对政府购买公共服务这一概念进行界定的过程中，典型的一种表述就是：“政府通过付费的方式向有资质的社会组织购买社会服务，由此类组织向社会提供更加优质的服务”[30]，这实际上也是对由政府直接向社会供给公共服务时存在问题的弥补。在对政策层面关于政府购买公共服务的解读中，武长海[31]对其概念的阐述与学界的表述是存在诸多异曲同工之处，政府购买公共服务就是政府将那些原本由其向社会提供的公共服务和其在实际履职过程中所需的服务事项，根据一定的章程，将这些服务和事项委托给社会组织提供，并根据社会组织所提供的具体服务的状况，向其付费。
从对有关政府购买公共服务概念的阐述中，可以看出，购买服务的主体实际是政府，而承接政府购买的主体则主要是一些有资质的社会组织，购买主体和承接主体之间靠着购买合同等连接着[32]。在文章的研究中，主要讲政府购买公共服务理解为：政府为了弥补自身的不足和最大限度的向社会组织提供更为优质服务，依循相关规章制度，将对社会的部分公共服务的提供权通过付费的方式交由有资质的社会组织来提供。
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第 3 章 北京团市委购买青少年社会工作服务的下沉现状 ....... 16
3.1.1 项目概况 ........................ 16
3.1.2 项目实施与资金使用情况 ..................... 16
第 4 章 北京团市委购买青少年社会工作服务下沉基层存在的问题及原因分析 ........................... 24
4.1 青少年社会工作服务下沉基层存在问题 ............................. 24
4.1.1 政策保障不到位 ......................... 2
4.1.2 青少年社会工作专业人才短缺 .................................... 24
第 5 章 关于北京团市委购买青少年社会工作服务下沉问题的建议 29
5.1 完善政策机制 .................................. 29
5.2 完善青少年社会工作专业人才队伍建设 ............................. 29
5.3 促进青少年社会工作服务机制与基层治理机制的融合 ........... 30
第 5 章 关于北京团市委购买青少年社会工作服务下沉问题的建议
5.1 完善政策机制
从北京团市委购买青少年服务下沉基层的多年实践情况来看，政策的保障无疑是至关重要的一环，在市、区、镇（乡）街三级团组织的工作框架中，都需要与之相适应的政策、制度、机制来做出规范与指导。面对目前的下沉困境，笔者认为要首先从以下两点入手：
一是研究制定北京市一级的政府购买青少年社会工作服务指导意见，明确购买服务清单，厘清权责，规范购买，为青年社会组织参与政府购买公共服务提供政策依据，同时也为服务下沉基层提供政策保障。这是社会组织参与基层青少年工作的有力依据，是规范社会力量参与社会治理的必要工作。
二是制定市、区、镇（乡）街三级团组织常态化联席机制。加强团市委同基层的沟通联络，定期逐级反馈基层青少年事务管理工作的问题以及基层青少年的需求、意见建议等，畅通各级团组织间的双向沟通渠道。这是打破长期以来团组织“上面热热闹闹，下面冷冷清清”的关键一步，各级团组织常态化沟通必须全面务实，充分了解全市范围内的服务“供需”情况，以助于打破区域壁垒，充分整合资源，为团市委制定下沉规划部署提供现实依据。
三是协调制定严格的基层考核机制。在区、乡镇街道层面研究制定严格的团工作考核机制，特别是对于党政一把手的考核机制，从制度上进行工作标准的约束。
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第 6 章 结论与展望
参考文献（略）