分权治理下地方政府公共政策执行问题之MPA研究

本文是一篇MPA论文，笔者以墨西哥和法国为典型案例，进而分析在不同国情、不同的历史时期，各个在分权治理背景下，其地方政府在政策执行中所取得的成绩，我们可以获取先进的经验以及优秀的做法，并对我国地方政府政策执行起到启迪作用，推动我国地方政府政策执行的进程。

1绪论

1.1研究背景及研究意义
1.1.1研究背景
遍及全世界的权力下放为地方政府带来了新的责任和期望。虽然权力下放的推进为地方决策者带来了大量的新的权力资源，但也带来了新的压力和关注，高度集中的中央政治体制长期集中权力和资源，全世界的地方政府目前面临着如何进行日常管理、提供优质公共服务以及制定本地区经济发展计划的课题。提供公共服务的组织也正在创建或进行改组，员工需要接受培训，新程序必须付诸实践。财政管理日益严格，甚至公民越来越意识到，可以向地方官员呼吁或要求提供公共服务。这些都是挑战，地方政府和地方政府官员面临国家日益分权的状况。在一些地方的地方政府，正在努力争取更大的自主权，增加地方管理财政资源和公共服务的能力，扩大地方税收水平，挑战中央政府以获得更多的资源和责任。
二十世纪中后期以来，多数国家都开始着手解决日益繁杂的政策执行中出现的问题，同时追求政策执行的正向结果，所以分权在国家治理能力建设中所起到的作用开始逐渐显现。改革开放几十年后，我国正在经历经济社会的转轨，并且政府要处理的公共事务更加复杂。自改革开放后，我国经济发展速度有目共睹，同时各地方政府也面临不断增加的政策执行问题以及由此所带来的矛盾。
政府要将想法具体落实必须依靠公共政策执行，公共政策执行的结果关系到国家发展全局。中国改革开放以来，党和政府一直在对分权化进行调整的同时，也对我国地方政府的政策执行进行改进，使政策执行的效果最大化和最满意化。但是随着探索进行的同时，存在地方政府追求GDP等经济指标，忽略了政策执行过程中应该以人民利益为出发点，忽略了政策文本制定的初衷，忽略了政策执行所要实现的目标，忽略了对政策执行的监督和评估，造成政策执行失效甚至无效。
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1.2国内外研究综述
1.2.1国内研究综述
与国外相比，我国相关研究较晚，但我国有越来越多的学者进入相关领域，对公共政策执行的研究与思考，有很大的提升，并且也形成了一些属于自己的理论体系。
（1）以经济分权和唯GDP政绩考核体系为视角研究
唯GDP政绩考核体系与经济分权下的政府治理是中国转型期的一项独特制度安排，对地方政府行为偏好产生了深远的影响。学者张为杰认为中国的政府分权的一个解释：分权主要指在既有的行政管理体制下，决策权和控制权的下放，而政府分权的实质就在于确定政府与市场、中央政府与地方政府的最优边界。在GDP导向下，政治分权决定了地方政府以上级政府的考核标准作为自身偏好，而经济分权成为其实现偏好的重要手段，这样导致公共话语权的不断丧失，同时产生严重的污染等问题。类似的，学者陈钊、徐彤的研究基于中央对地方政府的两种不同的治理理念，即“为增长而竞争”和“为和谐而竞争”，完成从前者到后者的治理理念的转变，中国经济发展方式也可以自然而然的发生巨大转变。
（2）以分析分权化与地方政府政策能力关联性为视角研究
完整的分权有助于增强地方政府政策能力，不完整的分权则可能给地方政府政策能力造成不利影响，学者唐贤兴从财政体制、政策观念、政策三个维度入手，整合三者形成一个解释框架，希望可以用来探究分权化与地方政府的政策能力有何关联，并结合中国分权治理现状论述分权化如何影响地方政府的政策能力；同时提出要以全面的眼光看待分权化：分权化有着无可取代的优点，分权化的不同程度对于促进地方政府竞争、培育市场从而促进经济增长有不同程度的作用；然而随着时间推移，分权化改革所带来的问题也日益凸显；并且给出相应的措施如调整和完善财政分权体制、增强地方政府政策领导力、强化多层次治理下的政策整合等，希望以此来解决相应的问题。
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2相关概念与理论基础

2.1相关概念
2.1.1公共政策执行
如果将公共政策视作一个过程，相关政策经过合法程序认可成为正式的公共政策后，公共政策则进入到执行阶段。公共政策执行即把公共政策的目标转变为现实的重要环节，不论一项政策制定如何完善，如果不能严格按照规定执行甚至根本没有执行，就完全失去了它应当发挥的效用，也失去了制定这项公共政策的初衷，自然也难以实现政策目标。
二十世纪七十年代，唐纳德.冯美特和卡尔.冯.霍恩将公共政策执行界定为一种行动，认为公共政策执行是“为了实现先前的政策决定中所确定的目标”，执行主体包括公共部门、私人部门的个人或团体，并且认为必须在政策指导下才能进行。同样是在这个时期，行动学派的代表人物查尔斯.琼斯的表述略有不同，他认为“政策执行是将一项政策付诸实施的各项活动”，和本文中所要使用的定义不谋而合，查尔斯认为在政策执行的诸多活动中，解释、组织和实施最为重要，解释的过程就是将政策文本的的内容转化，解释的对象是政策所要起作用的受众，使得公民能够接受能够理解；组织则是组织建立相应的政策执行机构，并且借助组织获得政策执行的办法，从而实现政策目标；实施的过程是在组织过程中成立的执行机关，依据政策指导提供服务与设备、支付经费，完成政策文本的目标。
当今中国学者对于政策执行也有自己的论述和想法。学者李成智认为公共政策执行的定义：政策依合法程序被采纳后，将政策规定的内容转变为现实，稍有不同的是，他认为政策执行的本质是依政策指令进行变革并且重新调整行为模式的过程，而不单单是政策目标的实现，包括政策付诸实施的各项活动。学者钱再见的观点强调了公共政策执行的主体是社会组织及其成员，认为是社会组织及成员追求公共政策目标的过程，并且认为相比于公权力系统制定出优秀的公共政策，政策目标的达成更有赖于政策的有效执行。
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2.2相关理论基础
2.2.1公共政策执行理论
公共政策执行理论的发展多样，这里引用的执行理论以时间为轴，分为三个阶段：分别是自上而下，自下而上以及最终形成的整合模式。公共政策的三个阶段理论是逐渐趋于完整、系统、科学化的过程。发展中每个阶段理论都受限于时代，存在一些不足，但也结合了当时的时代特点。
（1）自上而下的模式，之所以称为自上而下，因为模式强调的上级作为政策制定者的掌控地位，地方政府作为执行者的行为需要严格遵守中央政府出台的政策所代表的意志以及利益意图，以完成上级意图为目标。这种模式的不足很明显：因为阶级限制，过度遵循上级制定的政策，直接执行而不对政策本身存疑，同时在政策制定和政策执行过程中没有其它层次的参与者进行制衡，政策执行者对于上级的意图执行机械化，照章执行缺乏人性化和灵活性。
（2）自下而上的模式，虽然看似与自上而下模式相对，但并不是说政策意图出自“下”，而是加强了政策制定与政策执行之间的联系，打破了上级出台政策下级政府一味执行的局面，政策制定者开始考虑政策执行者的意见建议，共同设置政策目标；在这个模式中，地方执行机关被赋予对政策的自主解读权力，为了应对多变的政策执行环境。即使是这个模式依然存在不足，可能产生的问题就是无法平衡政策制定与政策执行之间的权重。
（3）结合前两个模式的优点，又为了避免缺点，整合型模式应运而生，这个模式为政策执行构建了更有解释性的模型，出发点是好的；但整合模式由于发展时间有限，其构架仍存在一些问题；关于整合型模式，各学者之间所强调的侧重点各有不同，难以形成整合型模式的标准，该模型存在较大争议。
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3分权治理下地方政府公共政策执行的现状与问题分析............11
3.1分权治理下地方政府公共政策执行的现状...........11
3.1.1地方政府经济政策执行现状................12
3.1.2地方政府社会政策执行现状...............12
4国外分权治理下地方政府公共政策执行经验与借鉴............29
4.1墨西哥分权治理下地方政府公共政策执行经验............29
4.1.1竞争性选举.............31
4.1.2公共部门的创业精神..............31
5完善分权治理下地方政府公共政策执行的对策建议............37
5.1提高公共政策文本质量，为政策执行提供完美开端............37
5.1.1具体明确的公共政策文本内容..............37
5.1.2保证充足的公共政策执行的配套资源.............37

5完善分权治理下地方政府公共政策执行的对策建议

5.1提高公共政策文本质量，为政策执行提供完美开端
公共政策的有效执行建立在公共政策文本合理有效的前提下，政策文本为政策执行提供明确目标并且具有较强的操作空间，这样的公共政策文本才有可能使地方政府的政策执行人员主观和客观上顺利执行。
5.1.1具体明确的公共政策文本内容
在这里有个关键词需要界定，什么是具体明确？是说政策文本针对要解决或预防的问题要有一个清晰明确的目标，同时为了帮助行政人员解决问题或是为了防止所要解决的问题过于专业，在政策文本中需要有详细具体的公共政策的执行措施，在问题得以解决后也要有严格的评价系统对政策执行过程进行反馈，这样才能构成一个详细、明确、具体的政策。具体明确的公共政策文本才能为公共政策的执行提供运行的基础。
5.1.2保证充足的公共政策执行的配套资源
公共政策文本的质量，不仅体现在合理的目标确定、可操作的具体措施和完整的流程之外，也需要外部条件的辅助，例如足够的人力、财力等资源。实现政策目标不仅对政策执行人员的数量有要求，也对政策执行人员的素质有要求，因为公共政策的执行涉及资源的分配和财物的使用，为了实现政策目标，政策执行人员的素质要求不能少。同样也要满足公共政策执行所必须的经济基础，为了将公共政策执行的各环节所要求的目标实现，经济基础必不可少。
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6结论与展望

参考文献（略）