第 1 章 绪论
1.1 研究背景和意义
习总书记第一次提出“精准扶贫”重要思想是在 2013 年，此后他多次对这一理念进行阐释，2015 年他再次强调实施精准扶贫方略，增加投入、出台政策。至此，一场轰轰烈烈的扶贫攻坚战拉开序幕。当前我国社会虽然发展迅速，但贫富差距悬殊、社会矛盾尖锐，因此习总书记更加重视扶贫工作，在二〇一七年新年贺词中再次明确提到“我最牵挂的还是困难群众”。此次举全国之力开精准扶贫之大局，自中央到地方各级政府并落实习总书记指示，陆续制定涵盖措施、项目、资金等各类配套政策。但能否精准落地、精准识别、精准施策，甚至能否彻底消灭贫困，乡镇政府贯彻执行到位成为重中之重。
政策的生命力在于执行，再完美的政策如果不能得到有效执行落实，最终只会变成一纸空文。因此，作为一个运转协调、飞速发展的国家，各项政策最终能利国利民关键是执行，较高水平的政策执行力能提高政策的作用力。政府需要执行党、国家和人大的各项政策等，因此“执行”是我国政府尤其是乡镇政府的重要职能。随着改革不断深入，社会加速转型发展，经济职能压力稍减的同时，政府的社会服务的职能更加强化，都要依赖将政策有效的执行。好政策能否带来好结果则要另当别论，这其中至关重要的因素是如何执行政策，有效执行能保证政策发挥效力，能营造良好执政氛围，从而解决群众实际问题。
本文将乡镇政府扶贫政策执行力作为研究对象，旨在围绕精准扶贫工作，分析乡镇政府扶贫政策执行力的现状、成因，在理论层面找到巩固或者进一步提高乡镇政府扶贫政策执行效率的方法措施，从而为乡镇政府扶贫工作提供科学的建议和良好的借鉴。2016 年 7 月，镇江市委市政府部署全市精准扶贫工作，开展“百村万户达新标”行动，笔者被市委组织部选派为第一书记赴茅山革命老区的省定贫困村挂职，为期两年。身为一线扶贫人员，既想通过这次机会以精准扶贫为切入点对乡镇政府政策执行力进行研究，又想通过深入研究帮助自己做好本职扶贫工作。...........................
1.2 研究综述
1.2.1 国外研究现状
20 世纪 50 年代“执行力”的概念出现，当时主要是指对法律的力量强制执行力。[1]20 世纪后期，“执行力”逐渐被企业界应用，托马斯·彼得斯在《追求卓越》中提到“贵在行动”原则，肯定了管理者的贯彻力和执行力。《执行力》一书中，大卫·伯恩和保罗·托马斯认为中企业要想具有较强的，最重要的是它的执行力。
公共管理领域对执行力的研究最早是 19 世纪末 20 世纪初，伍德罗·威尔逊在《行政学研究》中提出“执行”的概念，他认为行政管理是政府工作中最显著的一部分。[3]弗兰克·J·古德诺在继承他观点的基础上将政治和行政分开，他认为政策属于政治范畴，而政策执行属于行政范畴。 [4]他在行政执行力方面的这些思考，对行政学后来的发展具有深远意义。韦伯则在科层制组织理论中不仅认为政府是国家最重要的执行者，而且认为执行能力非常重要。
上个世纪 70 年代初哈佛大学就公共政策执行存在的问题发表的报告，郑重提出了政策执行不力的现实。1973 年对联邦政府创造就业机会的政策追踪研究后，韦达夫斯基和普雷斯曼发表了《执行—联邦的计划在奥克兰的落空》一书，政策执行偏差开始进入相关学者的视野，对这一现象的研究激起了对政策执行的广泛关注。随后兴起了一场“执行运动”，专家学者对政策执行给予更多关注，掀起了政策执行研究的热潮，
他们研究重点主要是探索理论、寻找途径及归纳范式，政策执行犹如该管理研究领域的“新大陆”。
西方学者的相关研究分为三个阶段，首先是自 1973 年至 20 世纪 70 年代末，此阶段尚未形成完整的政策执行理论框架，主要是围绕案例采取小规模研，究总结政策执行的影响因素。普雷斯曼和韦尔达夫斯基，史密斯、麦克拉夫林、拉宾诺维茨和雷恩、马兹曼尼安和萨巴蒂尔等为代表人物。其次是 80 年代，李普斯基、埃尔默以及赫恩和波特，对追溯性筹划、街头官僚和执行结构的研究等。最后是 90 年代至今，这一阶段研究方法和理论工具更加多样，进一步扩大研究范围，府际关系开始受到关注，研究者力图综合前两阶段的研究理论并有所超越。郭锦(MalcolmL．Goggin)等人出版了《朝向第三代的执行理论和实践》，书中明确主张以动态的视角建立执行图景，用混合的方法研究复杂多变的政策执行。80 年代末以来，研究者提出了组织间模型、政策变迁和学习模型和府际关系模型等研究模型。由此，政策执行进入一个多元融合的研究时代，西方学者从多种角度对政策执行进行了更加深入细致的研究，为我国政策执行的研究奠定良好基础。
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第 2 章 概念界定和理论阐释
2.1 概念界定
2.1.1 乡镇政府
乡、镇是最基层的政权组织[12]，《中华人民共和国宪法》规定乡镇人民政府执行本级人大和上级政府决议、决定，具体负责管理本辖区的各行政事务，这是对乡镇政府最权威的概述。乡镇政府是我国当前政府序列的最低一级，是广大农民群众直接面对、接触最多的一级政府，并根据党和国家的方针政策，具体负责农村的各项社会事务。
在政社分开后，从政治体制上收缩国家权力到乡镇政府，村级的党支部是执政党的基层组织。”[13]但村民委员会则成为了基层群众自治组织，因此村两委不再具备以往的政府性质，然而一般的乡镇政府辖区民众动辄几万乃至十几万人口，在政府机构改革尚未彻底完成之前，如此众多的人口由乡镇政府直接治理，这无疑是天方夜谭。所以乡镇政府必须将部分职权、事务下放或委托给村两委代为执行，换言之村两委现实性执行了上级政府的部分政策方略，农民群众会看到各项政府工作仍然通过村两委执行。这一点也从侧面很好地折射了乡镇的工作难度，凸显了乡镇政府在政策执行方面的特殊之处。本文的乡镇是指我国最低一级的人民政府，在我国当前政府体系中地位无可替代，除了本身制定的政策需要直接执行，自县级以上政府的政策最终都要靠乡镇政府贯彻执行，这也正是本文将政策执行研究的关注点放在乡镇政府的主要原因。
2.1.2 扶贫政策
扶贫顾名思义帮扶贫困，笔者认为在我国扶贫主要由政府主导，采取宏观调控的力量帮助贫困地区和个人发展经济、摆脱贫困。本文中扶贫政策泛指人大、党委、政府围绕扶贫工作制定的各类法律、法规、政策等。党和国家历来重视扶贫工作，扶贫政策几经调整：第一次是 1986 年，从上到下成立了专门扶贫机构，确定了开发式扶贫方针和贫困县的标准，开始划定国家贫困县。第二次是 1994 年，制定“八七” 扶贫攻坚计划，同时增加了贫困县的数量。第三次是 2001 年，颁布《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》，保留前一阶段的贫困县，扶持重点开始兼顾贫困村。第四次是 2011年，颁布新的十年纲要，仍然保留了贫困县和贫困村，又开始划定连片特困地区。
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2.2 理论阐释
2.2.1 政策执行理论
西方“政策执行”运动开始中，很多学者研究政策执行问题，肯定了政策执行的价值，逐渐形成该领域的研究理论。[19]在这些理论中，政策执行是包含多元观点的社会理性产物，而非纯粹技术理性的产物，可以揭开政策制定过程中“黑箱”。政策执行可以被看作是上对下的控制、上下间的互动，也是政策与行动的交互。一般而言，研究政策执行的理论模式有执行过程理论模式、博弈模式、互动模式和执行综合模式等。
在党和国家的关注下，历经几轮调整后我国的扶贫政策更加系统完备，但并未发挥应有的效果，是因为政策的效力在乡镇政府的政策执行打了折扣。很多政府单纯地把政策的执行视同技术层面的传递，漠视社会因素的多重影响，致使政策制定时对该方面的考虑有所欠缺。笔者在本文中将运用萨巴蒂尔和马兹曼尼安的执行综合模式分析乡镇政府扶贫政策执行力的社会环境等因素存在的问题。
2.2.2 街头官僚理论
李普斯基在《建立一个街头官僚理论》中引入“街头官僚”的概念，出版《街头官僚:公共服务中个人的困惑》正式建立街头官僚理论。该理论将那些直接与民众接触政府人员称为街头官僚，这些人的工作环境没有层级较高的政府人员优越，但是他们可以通过灵活使用手中的权力来改善自己的环境，妥善处理所辖社会事务，并为他们的工作创造良好的条件，即管理公共事务的自由裁量权会变相成为街头官僚谋求个人利益的工具。
具体到我国的实际情况，街头官僚是在一线政府工作的人，他们面对面与民众打交道。乡镇政府是当前我国政府序列的最低一级，乡镇政府绝大多数工作其实质都是政策执行的范畴，所以街头官僚具体到我国指的就是基层的政府公务人员。特殊的工作属性使他们在长期的工作中摸索出“上有政策，下有对策”的方法，以应对上级政府的各项工作部署。也就是说，他们在运用自由裁量权时首先考虑的是过程中自己能否得利，而不是怎么更好的维护公民的利益。[20]该理论可以为研究政策执行问题提供分析的角度，解释了部分乡镇政府的政策执行失灵的原因。乡镇政府的“街头官僚”们在执行扶贫政策的时候，会根据自己的喜好、利害等因素来自由裁量政策执行的偏向、速度等，但他们的这种行为方式会直接影响政策的有效有序执行。
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3.1 镇江市 A 镇基本情况 ..........................11
3.1.1 镇江市扶贫工作概况 .......................... 11
3.1.2 A 镇扶贫工作情况 ............................. 11
第 4 章 探究乡镇政府政策执行力问题产生的原因 ..................... 20
4.1 政策自身的缺陷 ............................ 20
4.1.1 政策缺乏严谨性 .............................. 20
4.1.2 政策缺乏明晰性 ............................... 20
第 5 章 提高乡镇政府政策执行力的对策 ....................... 27
5.1 实现政策制定的科学化与民主化 ................... 27
5.1.1 政策制定的科学化 .......................... 27
5.1.2 政策制定的民主化 ....................... 27
第 5 章 提高乡镇政府政策执行力的对策
5.1 实现政策制定的科学化与民主化
5.1.1 政策制定的科学化
十八大以来，我国进入改革的深水期，发展不均衡导致一些问题更加突出、各种矛盾更加尖锐，而且我国的迅猛发展已引起西方国家的敌视，内政外交都不容有失。政府解决问题都需要通过政策，只有科学合理的政策才能提高政府政策执行效率。[40]提高政策执行的科学程度，首先要有科学的组织设计，要理清政策制定和政策执行的不同，明确政府间的权力边界，尤其是给予乡镇政府足够的政策制定权。其次提高决策过程的科学化程度，不断建立健全决策系统，将深入基层调研作为县级以上政府制定政策的前置条件。最后探索科学的决策程序，完善政策规划程序，避免“拍脑袋”决策。
5.1.2 政策制定的民主化
保障政策的顺利执行，同样需要实现政策的民主化。如期完成脱贫攻坚任务离不开扶贫政策的民主化。作为人民民主专政的社会主义国家，一切权力属于人民，因此提高政策制定的公开透明性是政府的职责。论证会和听证会等形式是对人民知情权和参与劝的充分尊重，是人们参与政策制定过程的合法途径。改进和提高政府政策制定的民主化水平的主要途径有：一是放开对研究机构的限制，允许民间组织其参与到政策制定的过程，成为决策参谋力量。二是完善政府的政策研究机构，以法律形式保障给予这些研究机构相对的独立性，这样在政策问题上就不会一直被动，被动调研只能为即将出台的政策增加权威性，但主动研究则可以想群众所想、为群众所愿。三是转变政府观念，破除旧的政策制定观念，重视相关群体的意见，营造一个民主协商的政策制定环境。
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结论
参考文献（略）