第一章 城市生活垃圾处理政府监管的必要性、重要性
第一节 城市生活垃圾处理概况
一、生活垃圾产生现状
依据国家环保部门所发布的《2017 年全国大、中城市固体废弃物污染环境防治年报》显示，在城市生活垃圾方面，2016 年，我国的 214 座城市生活垃圾年产量约为 18850.5万吨，其处置量约为 18684.4 万吨，其处置率约为 99.1%。其中，上海是年产量最大的城市，可达 879.9 万吨；其次是北京、重庆、广州、深圳，它们的产量分别是 872.6 万吨、692.9 万吨、688.4 万吨、572.3 万吨，垃圾产量排名前十的量占总垃圾产量的百分之三十。
二、生活垃圾处理现
根据前瞻产业研究院公布的《2017-2022 年中国生活垃圾处理行业发展前景与投资预测分析报告》数据显示，2011 年，我国城市生活垃圾清运量达到 1.64 亿吨，同比增加了 3.74%，无害化处理量约为 1.3 亿吨，还有大概 3330 万吨城市生活垃圾无法得到有效的处理。2016 年，我国城市生活垃圾清运量达到了 2.17 亿吨。当前我国城市生活垃圾堆积量累计超过了 65 亿吨，大约有 35 亿平方米的土地资源被占用，在全国的 660 多个城市中，有三分之二的大、中城市已被垃圾包围，有四分之一的城市被迫将垃圾转移到乡村以缓解城市垃圾危机所带来的压力，但是却由此带来了垃圾的二次污染，使得城乡结合区域的生态环境遭到严重破坏。根据国家环保部门的相关统计资料显示，2010 年，
我国生活垃圾无害化处理能力约为 45.69 万吨/日，到 2014 年增长为 66.30 万吨/日左右，较上年同期增长了 17.48%。2016 年，卫生填埋是我国主要的生活垃圾处理方式，占比达到 66.52%，其次为焚烧处置，占比约为 31.24%。根据《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》，到 2020 年，我国生活垃圾无害处理能力将要达到 110.49 万吨/日。[19] 具体可见图 1-1 和图 1-2。
.......................
第二节 城市生活垃圾处理政府监管的必要性
一、垃圾处理中的矛盾需要政府的监管与解决
城市生活垃圾处理中存在着诸多矛盾。一方面是城市生活垃圾的快速产生和垃圾处理能力不足的矛盾。一直以来，垃圾填埋是我国各城市比较喜欢用的一种处理方式，因为它的处理费用低以及处理技术成熟，但是随着城市化迅猛发展，生活垃圾日产量增速已超过了人们的预期，加之土地资源的日益紧张，要想寻找一块合适的土地堆放垃圾已然成为一种难题。根据环保部门的统计资料显示，当前我国城市生活垃圾的堆存总量约为 65 亿吨，大概有 35 亿平方米的国土资源被占用，在全国 660 座的城市中，已有三分之二的大中城市被生活垃圾包围，有四分之一的城市被迫将生活垃圾转运到乡村处理，而这却给乡村环境带来了严重的污染，从而使乡村部分区域的自然环境遭到破坏。[21]另一方面则是垃圾围城与居民“邻避效应”的矛盾性。垃圾日产量的越来越多以及土地资源的日益稀缺，使得许多城市不得不开始新建垃圾焚烧发电厂，然而，随着公众对环境问题的日益重视和环保意识的提高，垃圾焚烧项目无一例外均遭到当地居民的强烈抵制，由此引发的多起群体性事件严重影响到城市的和谐稳定。这一系列矛盾要想得到解决必须要把政府拉进来，强化它在城市生活垃圾处理中的监管能力，使得垃圾处理更加高效，使得垃圾处理中的矛盾能得到有效化解。
二、垃圾处理中的无序状态必然要求政府的参与及干预
城市生活垃圾处理要遵循三项原则，一是源头减量化，它是指生产者在进行产品制造时尽量简化包装，城市居民减少垃圾制造，做好垃圾分类工作。然而在生活垃圾处理的第一步骤就表现出了无序、混乱，生产者为了能盈利使产品高价卖出，会对产品进行过度包装，而城市居民的固有垃圾处理习惯则会忽略垃圾分类政策，图方便、图省事的混合堆放垃圾，这种源头的无序状态从一开始就降低了垃圾处理效率；二是资源化，它是指把生活垃圾的可利用部分进行再生产、再利用。然而，现实中体制外的收运者会将可回收垃圾卖给小作坊、黑色加工点进行再生产，如餐厨垃圾被送去非法加工点进行再加工最终流回到人们的餐桌上，资源化中的无序状态会严重损害人们的身体健康；三是无害化处理是指对经过分类的垃圾进行合理化填埋、堆肥、焚烧，严格控制垃圾处理污染物的排放，然而，我国虽然颁布了垃圾分类政策，但是进入末端处理的垃圾依然是混合垃圾，而且企业在进行垃圾末端处理时为了降低运营成本而违规操作，超标排放生活垃圾处理污染物，造成了严重的大气污染、水土污染。从中我们可以看出，在城市生活垃圾处理的各个环节中都存在这无序状态，急需政府介入，进行有效的监管，唯有政府监管，才能使垃圾处理各环节更加井然有序。
.....................
第二章 城市生活垃圾处理的政府监管现状及案例分析
第一节 城市生活垃圾处理的政府监管现状
一、生活垃圾处理的现有法律法规
为了能有效应对城市生活垃圾的污染问题，我国已颁布了一些相关的法律、法规、制度，对责任主体、处理标准、处理技术进行了规定，形成了一定的法律体系。已有的法律法规及相关制度对我国有效应对垃圾污染防治工作发挥了重要的作用。
（一）现行的法律
宪法作为我国的根本大法，制定城市生活垃圾管理方面的法律法规应以它为基础和原则，宪法中明却指出国家对生活环境和生态环境的保护。1989 年 12 月 26 日通过的并于 2014 年修订的《中华人民共和国环境保护法》，它是我国环境保护方面的基本法，对环境污染防治中的责任主体、污染物排放标准等做出了明确规定。该法为其他法律法规的制定具有一定的指导性。2004 年 12 月 29 日通过的并于 2016 年修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，是我国第一部关于固体废物的专门性法律。2009 年 1月 1 日施行的《中华人民共和国循环经济促进法》，该法对生活垃圾的减量化、资源化利用提供了一定的保障和指导。2002 年通过的并于 2012 年修订的《中华人民共和国清洁生产促进法》，该法主要是对企业生产过程的规制，促进生活垃圾源头减量化。
.......................
第二节 相关案例
一、武汉垃圾焚烧厂违规运行事件
武汉汉阳的锅顶山所建设的两家垃圾焚烧厂在被当地群众举报超标排污、相关部门让其停产整顿后，该两所垃圾焚烧厂仍我行我素的进行违规运营。这两所垃圾厂分别是由博瑞能源环保有限公司经营和汉氏环保工程有限公司运营，两家垃圾焚烧厂仅一墙之隔。在垃圾焚烧厂的周边，是人口密集活动区域：两所幼儿园、一所小学、多个大型住宅小区，还有重要的水源地。据市民们反映，自从 2012 年两厂建设以来，居民们的生活质量就大打折扣，不少人因此患上了呼吸道疾病。人民为了防止异味粉尘进入室内，纷纷采取了各项措施，诸如用玻璃胶将窗户缝隙封死，用塑料薄膜封窗等等，甚至有一些人不堪忍受刺鼻异味搬离当地。当地居民称，两家垃圾焚烧厂因非法超标排污已被相关部门勒令停产，可是在关闭几天后又开始运行起来了，黑烟四起，弄得居民们都不敢出户，生活质量大大下降。当记者前去相关部门进行询问时，当地各级环保部门的态度让我们大失所望，各级环保部门相互推诿，区环保部门推给市环保部门，市环保部门又推给省环保部门，虽然省环保部门对于群众的举报投诉有做出过反映，但也仅仅是下发了整改通知，并未进行彻查和后续跟踪，使得这家企业至今也还在违法生产和超标排污。
从上述事件中，我们可以看出，各级环保部门并未履行好监管职责，非但不监管反而纵容垃圾焚烧厂违规运营，致使群众利益大大受损，环境污染更加严重。
二、杭州垃圾焚烧群体性事件
杭州垃圾焚烧厂群体性事件始于 2014 年 3 月，当时杭州市规划局通过媒体向当地居民表示，目前杭州市内生活垃圾的产量已超过了现有垃圾处理厂的承载力，所以寻找一个合适的场所新建垃圾焚烧厂成了当前的迫切需求，但是当地居民为此表现出了质疑，九峰新村周围毗邻众多水源地，且当地还是重要的龙井茶产地，如果在此建设垃圾焚烧厂势必会污染当地的环境。为此，4 月 24 日当地居民联名上书，反对建设九峰垃圾焚烧厂。然而就在 5 月 8 日的夜晚，有村民发现石矿区内驶入了一些车辆并载有测量仪，当地居民纷纷猜测垃圾焚烧发电厂准备开始动工，由此引发了当地居民的一阵恐慌，他们于 5 月 10 日涌上了 02 省道和杭徽高速余杭段上，乘机打砸车辆，围攻殴打执法管理人员，致使交通长时间中断、部分人员受伤。5 月 11 日，当地政府召开新闻发布会，表示确保群众的知情权，一定会在走完相关法定程序以及获得当地群众的理解许可下，进行项目建设，保证该项目能最终取得最大公约数。
..........................
第三章 城市生活垃圾处理的政府监管问题分析 ............... 24
一、缺乏生活垃圾处理的专项法规 ............................. 24
二、城市生活垃圾处理现有的相关制度不健全 .................. 24
三、监管技术标准不规范 ................... 26
第四章 城市生活垃圾处理政府监管问题的原因分析 ........... 32
第一节 政府自身原因 ................. 32
一、政府相关部门认识度不足 .................. 32
二、缺乏高素质的监管队伍 ................................ 32
三、监管经费保障不足 ....................... 33
第五章 加强城市生活垃圾处理的政府监管对策探索 ........... 36
第一节 建立健全监管依据 ................. 36
一、制定专项法律法规 ......................... 36
二、建立配套性的生活垃圾处理法律制度 ...................... 37
第五章 加强城市生活垃圾处理的政府监管对策探索
第一节 建立健全监管依据 一、制定专项法律法规
由于生活垃圾种类放多，不同种类的生活垃圾所含的物理性质、化学性质有着巨大的差别，所以我们需要从它的可资源化、危害性等不同方面分别加以规定，这就需要我们对生活垃圾进行专项立法。主要可以从以下几方面：
首先，加强关于厨余垃圾处理的立法。日常生活中的厨余垃圾都会面临着与其他垃圾混合投放的局面，只有那些餐饮部门的厨余垃圾会被私人收集，用于养猪喂食。甚至有不法小作坊进行地沟油提炼，重回到人们的饮食餐桌上。目前，我国还没有专门针对厨余垃圾的立法，所以监管部门在执行权力过程中缺乏监管依据。所以政府要尽快对厨余垃圾进行单项立法，明确生产者、处理者、监管者的权力与义务，并制定厨余垃圾运输、处理等过程的相关法律法规，使得关于厨余垃圾处理的法律制度更加完善。此外还可加大科研资金的投入，用以提高厨余垃圾处理技术。城市居民日常处理行为政府要加强引导，提高其分类意识、环保意识。
其次，加强废旧电池污染防止立法。电池在我国是集产量与消费最大的产品之一。各地对废旧电池采取的处理方式是填埋或者焚烧，由于废旧电池内含有汞，对环境污染具有一定的影响。目前还没有关于废旧电池处理的相关立法，也没有建立废旧电池处理的回收体系。所以绝大多数的城市居民对电池的处理都是同生活垃圾物混合在一起丢弃，而且就算相关部门收集了，已有的电池处理技术还不成熟，并不能有效处理废旧电池。因此当前我们要加快废旧电池的立法，提高科研资金投入，从而改善电池处理回收技术，以防止对环境造成污染。
最后，加强包装废弃物处理的立法。随着电商、快递行业的迅猛发展，大量的快递包装废弃物被随意丢弃，给环境造成了严重污染。虽然在我国现行的《固废污染防治法》中有关于“白色污染”的处理，但是关于包装废弃物具体的处理没有规定，所有的法律制裁措施也不具有威慑性。因此我们急需要制定关于包装废弃物处理的法律，明确生产者、销售者、消费者、监管者的责任和义务，并建立健全包装废弃物回收利用体系，提高包装废弃物的回收率。
.....................
结语
随着城市化的迅猛发展,日益增多的生活垃圾给各个城市带来了前所未有的环境压力,如何快速有效的走出当前“垃圾围城”的困境，成为各个城市政府的首要任务，在城市生活垃圾处理中，政府在其中担任了重要的监管角色，城市生活垃圾处理的公益性决定了只有政府提高政府的监管效能，才能有效改善当前“垃圾围城”现象，才能改善城市环境，才能推进城市健康发展。本文从政治学、管理学、法学、经济学等多学科的角度出发，运用多元方法，得出以下结论：
第一方面，建立健全生活垃圾处理的法律制度，使得政府监管有法可依。一方面加强专项立法，由于生活垃圾种类繁多，不同种类的生活垃圾所含的物理性质、化学性质有着巨大的差别，所以我们需要从它的可资源化、危害性等不同方面分别加以规定，这就需要我们对生活垃圾进行专项立法。另一方面健全配套的法律制度，它有助于为相关法律法规的适用性提供制度环境，有助于细化法律法规的相关规定，变得实际可操作起来。
第二方面，要进一步明确各监管主体的职责。环卫部门应严格把握好市场准入门槛，环保部门应严格把关好项目建设进入门槛，街道办应做好生活垃圾源头阶段的分类管理。
第三方面，完善政府的监管内容。据已出台相关法律法规、部门规章政策、地方性规范性文件、生活垃圾处理行业技术标准等等，监管部门针对生活垃圾处理的不同环节设定了相应的监管内容。主要包括市场准入与退出、垃圾的计量、处置的质量、污染物的控制、安全生产等等，各监管部门应该做到监管全面覆盖。
第四方面，拓宽政府的监管方式。一方面优化监管技术手段，运用科学技术，建立在线监管平台，做到实时监控；另一方面引导城市居民参与到生活垃圾的监督工作中，城市居民作为生活垃圾处理的利益相关者，参与到生活垃圾处理监督中，有益于生活垃圾处理更加高效。
第五方面，提高政府监管成效。一方面建立监管评价考核体系，避免监管部门监管流于形式，另一方面组建专业监管队伍，使得监管更专业高效。
参考文献（略）