1 导论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
城市化已成为各国政府关注的焦点，从以政治统治为主要职能的传统农业城市到现今具有卓绝政治、经济、文化、科技实力的国际化大都市，城市化已成为当下世界各地经济与社会发展的强劲推动力。城市是一种特殊的资源聚合，它不是土地、建筑物与人口的简单叠加，而是市民的生活方式、工作方式、学习和思维方式的集中映现。[3]城市本质上是生产力、生产关系等诸多要素的聚合地，是衡量国家或地区社会发展能力及现代化程度的重要指标，城市不仅手握本地区经济发展命脉，更扮演着一国政治中枢系统、文化传播纽带、社会生活主导者等多重角色。就中国而言，1980年，只有19%的人口生活在城镇，而到2015年，约56%的人口生活在城镇。[4]有资料显示：中国90%以上的城市水体污染严重，很多城市河道和湖泊有黑臭现象。上世纪90年代中期，世界银行把中国每年因环境造成的损失评估为GDP的5%～7%。伴随着城市化进程的加快，城市生态安全面临严峻挑战，城市生态安全性与城市生态足迹、生物承载力密切相关，生态足迹用来度量满足一定人口需求的具有生物生产力的土地和水域的面积；生物承载力指某地区或国家的可用的具有生物生产力的土地和水域。[5]在过去30余年中，中国城市化率与生态足迹呈同步增长态势，同步增长的一个原因是人均生态足迹与人均收入基本上成正比关系，在中国大陆各省，城市人口人均收入高于农村人口人均收入。图1-1显示出中国大陆不同地区人均收入与人均生态足迹的关系。综合来看，人口收入水平高，相应的生态服务消费即生态足迹也高。[6]与此同时，人类生态足迹的增长会挤占农田、森林、草地、湿地等绿色生态空间，在一定程度上造成生物承载力下降，进而威胁城市生态安全。
2015 年中央城市工作会议指出：城市发展要把握好生产空间、生活空间、生态空间的内在联系，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。[7]营造一个良好的城市生态环境，需要把握好生产空间、生活空间及生态空间三者之间的关系。近几十年来，由于人口的迅速增长、消费量的增大以及污染的增多，生态环境压力剧增,由生态环境问题导致的冲突和灾害越来越多。[8]然而，在一个特定的城市化区域和城市化阶段，人均生态足迹的增长和人均生物承载力的下降会同时发生，这对包括中国在内的全球任何国家而言，都是生态系统难以承受的城市化发展之重。日益便捷的交通网络为生态资源及其他产品的空间流动提供了可能，这并不意味着城市在空间、人口规模与产业聚集上可以无限扩大。蔓延的生态足迹，不仅会加大国家的生态压力，对城市区域而言也会造成安全隐患。
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1.2 研究综述（Research status）
城市化的规模越大，城市对自然环境的影响就越大，而自然对城市的反作用力也越大。[14]近年来，城市化引发的城市生态安全问题逐渐引起人们的关注。城市生态安全问题的内容主要包括：气候变暖、土地荒漠化、海平面升高、生物多样性锐减、雾霾、水污染、交通堵塞等。为应对城市生态安全问题，学术界针对城市生态系统功能、城市生态安全范畴和城市生态风险评价等方面的研究日益深入，国内外学者从城市生态系统发展过程、城市生态服务功能的维持、提高城市生态系统价值、城市生态安全指标体系的构建、城市生态安全评价方法、城市生态风险评价的内容、方法和步骤等方面开展了研究，取得了丰硕的研究成果。本文以城市生态安全治理的逻辑演变为线索，对城市生态安全治理中公众参与问题的相关研究内容进行简单的梳理，以期从理论与实践的层面探寻应对城市生态安全问题之道。
1.2.1 国外研究现状
（1）国外城市生态安全研究概述
19 世纪末期，英国学者霍华德（Ebenezer Howard）著述《田园城市》，试图用理性的规划方法来协调城市化与城市生态环境之间的发展，标志着城市生态学研究的兴起；20 世纪中期，欧洲学者运用生态学方法就城市健康、土地及社会分层等问题进行研究，取得了丰硕成果；20 世纪 80 年代，研究者从多学科、多角度、多层次研究城市生态问题，城市生态治理备受瞩目；进入 21 世纪，城市化及城市生态安全问题几乎都围绕着生态城市、城市可持续发展研究而展开，对城市可持续发展及生态环境评价的研究热潮高起。具体来看，可分为四个阶段：
第一，尝试研究阶段。19 世纪末，研究者利用生态学和社会学的原理，从对城市外部生态问题的研究转向城市内部社会空间结构和土地利用的研究，城市化及城市生态问题成为研究的主流。生态安全（Ecological Security）最初以“环境安全（Environmental Safety）”的概念出现，围绕环境变化与安全之间的关系而展开，主要指生态系统的健康和完整情况。18 世纪工业革命后，人口大量向城市集中，城市自然环境发生了巨大的变化，促使人们开始关注生存环境，生态安全作为生态学研究的一个热点问题逐渐被国外越来越多的学者、研究机构和政府部门所重视。城市规划学家首先从规划学的角度尝试决此问题，1898年霍华德（Ebenezer Howard）的“田园城市”理念激起了规划学界的广泛关注，霍华德从保护自然生态环境这一生态哲学角度出发，提出“田园城市规划理论”，认为应建设一种兼具城市和乡村优点的理想城市，城市规划应包括公园、医院、学校、市政厅等核心建筑，周围由永久性的农业用地环绕，城市规模能够满足公民丰富的日常生活，但不应超出生态系统承载力。1904 和 1915 年格迪斯（Patrick Geddes）相继出版了《城市开发》、《进化中的城市》，使社会学家融入人地关系的研究当中。美国芝加哥学派的帕克（Robert Park）等人在吸收了动植物生态学研究理论的思想后，形成了人类生态学的研究方向：将城市看做一个封闭的功能系统，这一功能系统可以视为有机体，特别关注有机体的时空变化特征，并提出理想城市模式——同心圆结构。[15]意味着生态学对城市问题的重视。另一方面，在实践领域，菲特（Fitter）和乔维特（Jovet）分别从生态规划学的角度研究了伦敦和巴黎等城市的过度城市化与城市生态环境演替关系问题。1941 年，美国著名生态学家利奥波德（Aldo Leopold）提出了土地健康的概念并将其应用于土地功能状况的评价，此后关于生态系统和环境安全问题的研究也逐渐开展起来。
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2 城市生态安全治理中公众参与的基本概念与基础理论
2.1 城市生态 安全治理中公众参与的概念框架
2.1.1 城市生态安全的内涵与特征
城市生态系统是城市公众与物质及非物质环境相互作用而构建的具有特定功能的复合体系，由自然系统、经济系统和社会系统构成。一方面，城市生态系统的安全性是影响城市社会经济文化健康发展的重要因素；另一方面，城市化进程为城市生态安全带来了严重威胁。因此，明晰城市生态系统和城市生态安全的内涵与特征是深入了解并应对城市生态安全问题的基础与前提。
（1）城市生态系统的概念与特点
城市生态系统是城市与周围生物和非生物环境相互作用而形成的一类具有一定功能的网络结构，也是人类在改造和适应自然环境的基础上建立起来的特殊的人工生态系统。与自然生态系统不同，城市生态系统强调城市社会中人与城市生态环境的相互影响与作用。
从宏观层面看，就城市生态系统的内容而言，主要包括自然系统、经济系统和社会系统三个子系统。自然系统是由空气、河流、土地、阳光、动植物等构成的城市公众赖以生存的客观物质环境；经济系统涵盖社会资源的制造、分配、消费、回收等内容；社会系统囊括了社会公众日常的政治、经济、文化行为和活动的诸多方面，具体体现为人与人之间、人与团体之间及团体与团体之间的互动关系。不难发现，城市生态系统是一个由多种要素构成的复合系统，不仅包括与人类生存密切相关的淡水、空气等物质环境，还涉及与人类行为活动相关的经济与社会因素。具体来看，城市生态系统的特点主要有：
首先，城市生态系统自身涵盖水、气、生物等自然因素，此外，也包含了诸如：道路、建筑、人文景观等人类社会的产物，即人工要素。尽管自然因素是构成城市生态系统的基础，但是城市生态系统的内部结构和发展方向很大程度上受人类社会的影响与制约。人类社会对于城市生态系统的理解、规划与建构，在现有城市空间格局上能够得以映现。
其次，城市生态系统具有动态性特质，系统的正常运作需要高强度能量的流动与物质的输入输出。人类可以根据其社会目的性，对能量流动进行有效控制。例如，城市生态系统中，利用率最高的是传统化石能源，此外，人类也在积极探索，最大程度上利用太阳能、风能、地热能等。与此同时，利用管道等人工运输装置，或者机动车等其他方式，人类可以将所需的物质资源从储存地运输到目的地，确保城市生态系统中能量的流动性。
再者，就城市生态系统的功能而言，其自然功能通常不被重视，社会功能以及经济功能却被过度利用。换言之，城市生态系统具有高度集约化的特点，在其功能得到最大程度的发挥时，生产效率会随之提高、人口密度逐渐增大。最终极易导致自然系统、经济系统和社会系统发展失衡，对城市生态系统带来不可逆的损害。
最后，城市生态系统的发展与社会发展具有同步性。随着社会发展水平的提高，城市生态系统的构成及功能也会发生变化，城市生态系统变化的速度某种程度上会超越社会发展的速度。与此同时，城市生态系统的存在与发展必须依赖外界资源，在系统运作过程中，需要进行大规模物质能量输入。
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2.2 城市生态安全治理中公众参与的理论基础
2.2.1 协商民主理论：公众参与的核心与基础
无论是西方国家，还是发展中国家，一个具有合法性的政府应以促进社会的民主化发展为根本，即政府官吏权力的行使应以民主意识为导向、以民主的政治制度为依托。就中国而言，中国宪法第一章第二款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”[106]这为推动中国政治参与的民主化及公众参与城市生态安全治理的发展提供了宪法根据。
在城市生态安全治理的实践中，生态民主为公众参与生态安全治理提供了现实依据。这与协商民主理论与生态政治学的发展密不可分。20世纪90年代起，民主理论与实践逐渐呈现出协商民主的发展态势。协商民主（Deliberative Democracy）成为除代议民主与直接民主之外的第三种民主形式。艾克斯利（Robyn Eckersley）认为：“绿色民主国家是更具合意性而且很可能具有更大合法性的，因为它力图将民主扩大与深化至那些至今仍被排斥在外的群体。”[107]其中，想要不断发展生态社会，就有必要将关注点放到生态民主建设领域，公民生态权利的实现，同样依赖于生态民主化的推行与发展，换言之，只有不断推进生态民主化建设，才能使公众参与城市生态安全治理权利的实现出现可能。
协商民主具有悠久的历史，可以追溯到古希腊时期。协商民主更青睐平等审议的新范式，对私利行为者的自由主义范式加以回避。从公共利益激发的正式审议中，我们可以学会对他者（和环境）的依赖，学习对身处境况存在差异性的他者（包括未来代际与非人类自然）的认可与尊重。正是在这一行为的协助之下，公众在对共同生活与未来的创造中才能更具有主体意识。
......................... 3 城市生态安全治理中“P-E-C”空间参与模式的构建 ....................... 543.1 城市生态安全治理中“P-E-C”空间参与模式分析 .................... 54
3.2 城市生态安全治理中“P-E-C”空间参与模式的基本单元：主体构成 .... 62
4 中国城市生态安全治理中公众参与面临的困境 ......... 79
4.1 公众参与主动性和意愿总体不足 ............. 79
4.2 参与主体间权利与地位的界限模糊 .................. 84
5 中国城市生态安全治理中公众参与面临困境的成因 .......................... 95
5.1 合法性危机：影响公众参与主动性的主观条件 ....................... 95
5.2 正义性缺失：限制公众参与权利的制度因素 ........................ 100
6 发达国家公众参与城市生态安全治理的实践与经验
6.1 发达国家公众参与城市生态安全治理的实践
在发达国家，广泛的公众参与成为城市生态安全治理的发展趋势，深入了解公众参与的具体流程及其所产生的价值具有重要的理论与实践意义。梅洛（Melo）和巴耀克（Baiocchi）曾对全球化背景下城市生态安全治理中公众参与的规则、意义、潜能、缺陷进行过激烈的讨论，并以城市可持续发展为框架和旨归。[212]一方面，公众参与是促进城市生态系统可持续发展的有效方式；另一方面，公众参与是推进城市社会政治民主化进程的潜在动力。基于以上认知，对发达国家公众参与城市生态安全治理的典型案例进行剖析，分析并借鉴公众参与经验，对于中国城市生态安全治理成效的提升及城市生态系统的持久发展十分重要。
6.1.1 加拿大温哥华城市观察站项目：实现参与者间信息互通
加拿大在公众参与生态安全治理的理论与实践中，取得了丰硕的成果。就理论层面而言，1999 年修订的《环境保护法》被称为发达国家最先进的环境立法之一，其中对与公众参与相关的公民知情权、请求调查权、环境诉讼权以及在报告他人环境违法行为后的安全保障权等权利都进行了更为细致的规定，并拓展了公众参与的具体途径，将公众参与的具体流程进行了更为细致的说明。[213]实践方面，2005 年 10 月至 2006 年 4 月，由加拿大西蒙弗雷泽大学开展的“温哥华城市观察站项目”（Regional Vancouver Urban Observatory，简称：RVU）成为公众参与城市治理的范例。
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8 结论与展望
8.1 主要研究结论(Main research conclusions)
本文通过对公众参与城市生态安全治理的研究，分析了中国当下公众参与城市生态安全治理所面临的现实问题，并结合发达国家相关公众参与的实践与经验，力图从“参与主体、赋权程度、参与形式”三维角度构建“P-E-C”空间参与模式，这对于提升公众参与过程及城市生态安全治理的合法性、正义性、有效性具有一定的理论与现实意义。
（1）中国城市生态安全治理存在合法性、正义性、有效性缺失的现象
城市生态系统是以自然界为基础，经过人类理性思维和认知实践加工而成的人工环境。人们在进行有意识的探索自然界的社会性活动中，面临着严峻的生态危机和复杂的利益分配格局。
首先，从政府角度而言，在城市生态安全治理中，公众对于生态环境政策或治理行为常持有不信任、怀疑、亦或抵触心理，并存在“政府会代表大多数公众的利益吗？”的质疑。在上文“市民城管通”案例中，城市公众对于该 APP 知晓率低、参与意愿不高，参与主体类别相对单一。这一方面表明，公众缺乏认同或者支持该治理行为的理由；另一方面则反映出政府治理存在合法性危机。合法性危机是政府治理系统失去了正当性与合理性的直接体现，也是政府人员不能够很好的识别公众对于城市生态系统的需求与意向的必然结果。
其次，从公众角度而言，在参与城市生态安全治理中，公众生态资源占有不均、主体地位不平等、权利分配不合理导致参与过程正义性缺失。在“六里屯垃圾焚烧发电厂”案例中，公众被排除于政策参与范围、给予的政策建议未被采纳、自身利益严重受损。公众参与权利无法实现、参与过程非正义是导致该结果的深层原因。
最后，就治理结果而言，城市生态安全治理有效性不佳。从中国生态环境部发布的相关数据中不难发现，中国城市生态环境形势依然严峻：全国废气排放量基数较大、废水排放总量持续上涨、固体废弃物排放量增速较快。这表明提升治理有效性仍是现今中国政府改善生态环境的当务之急。因此，合法性、正义性、有效性是影响城市生态安全治理成效的关键因素，也是公众参与治理的内在价值追求。
参考文献（略）