游艇休闲的跨部门协同治理路径之MPA研究

本文是一篇MPA论文，本课题是基于海上游艇休闲活动管理的现实问题提出来的，以提升游艇休闲产业公共服务能力为主线，全面理解和准确掌握“放管服”改革精神，运用协同治理理论的核心观念和运行机制，通过分析调查研究，将以游艇、摩托艇、帆船为载体的游艇休闲作为统一研究对象，防止以单一监管对象考虑问题带来的狭隘性，在分析游艇休闲行业发展现状的基础上，提出游艇休闲活动现行管理体系的不足和缺陷，指出政府部门、社会公众和企业的困境，尝试防范条块部门间游艇休闲治理的不同步，使各参与主体的监管形成合力，为规范海上游艇休闲活动提供策略参考，便利政府各部门间更好的全面履职，满足海上游艇休闲经济的发展，同时对于全国游艇休闲娱乐活动的管理的发展具有一定的借鉴作用。

1引言

1.1选题背景
随着陆域资源逐渐紧缺，人们的各类活动进一步向海洋延伸。加快培育海洋战略性新兴产业，实现国民经济持续中高速增长，国家实时调整了海洋经济发展战略，海洋经济也已成为国家经济发展新的增长点，对国民经济的贡献越来越大。中国已经具备发展游艇休闲产业的经济基础，国内游艇消费观念逐渐从商务接待、高端消费往日常生活方式转变，游艇公共码头、游艇倶乐部等软硬件设施也逐步跟进。2016年中央24个部门联合印发《关于促进消费带动转型升级的消费方案》，“十大扩消费行动”其中第五领域“旅游休闲升级行动中”，专门列了第15款“加快发展邮轮游艇等消费”，要求逐步开放供游艇旅游适用的水域，制定休闲船艇管理服务规范，支持游艇码头等基础设施建设。
利用游艇进行休闲活动作为重要的海洋休闲旅游形态，主要休闲娱乐样式包括游泳潜水、海上垂钓、游艇驾驶、游艇冲浪、诲上观光等，以其亲水性、刺激性、挑战性深受旅游爱好者的欢迎，在三亚等旅游热点城市更是成为热点旅游产品。游艇休闲产业的发展，可以促进旅游休产业和游艇设计制造业实现融合发展，推动包含游艇设计制造、游艇俱乐部运营、游艇驾驶培训、游艇休闲旅游等消费环节在内的整个游艇经济产业链的发展，而且有利于加快培育和形成新兴休闲旅游市场，为民众提供更加丰富、多样化的海上旅游产品，丰富民众休闲生活，推动国内海上旅游经济发展，满足国民休闲消费升级需求。
中国沿海岛屿众多，特别是浙江、福建以及广东地区，岛际交通需求强烈。随着经济社会发展程度和人民群众生活水平的不断提高，沿海居民多样化自主性的海上出行诉求越来越高，已不再满足航班时间间隔长、夜间不开航、航速慢、舒适度差的渡船和客运班轮。沿海居民便捷舒适出行服务的需求，交织越来越旺盛的海上观光游览、娱乐活动，导致近年来浙江沿海水域游艇、摩托艇等休闲类船艇数量急剧上升。
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1.2研究意义
目前，国家正在全面推进实施“放管服’’改革，通过让各级政府、市场主体和社会公众共同参与治理，推动管理型政府、全能政府向服务型政府、有限政府转变，以推进政府职能转变，提升政府治理体系的现代化水平和行政便利化水平。2016年12月发轫于浙江的“最多跑一次”改革，被写入《2018年政府工作报告》向全国推行，通过“一窗受理、集成服务、一次办结”的政务服务办理模式创新，将政务办理事项清单化、明细化，实现让企业和群众到政府办事实现“最多跑一次”的行政目标，推动政府部门转变履职方式，提升公共服务水平。
协同治理过程是多个治理主体互动协调的过程。包括公共权力部门、社会组织、各类企业组织、居民家庭以及公民个体在内的多元治理主体，都可以参与到社会公共事务治理中来。由于所处的社会位置的不同，协同治理主体拥有不同的社会资源，也具有不同的利益诉求和价值判断。在协同治理过程中，多元治理主体之间保持着竞争和合作两种关系。协同治理理论承认和发挥多元治理主体的作用，对于开放系统下的多元化的协同发展具有较强的指导意义。快速发展的中国，各种新生业态层出不穷，政府治理的对象也不断增加和更新，政府治理面临越来越大的不确定性。协同治理理论承认和尊重各个治理主体之间的竞争，更注重不同洽理参与者的协同作用，有助于治理效果的改善，从而发挥治理整体功效促进社会协同发展，为公共服务提供了可行的路径和方法，也成为当下我国当前社会管理体制改革的基本方向，成为国家治理体系和治理能力现代化的重要内涵。
游艇休闲产业的持续发展，满足了公众对游艇休闲娱乐、运动、健身等活动需求，更需要政府提供良好的安全监管、配套设施、气象预警等公共服务，协同治理的观念，可以帮助政府部门更好的认清管理职责定位，革新管理方式方法，为休闲活动参与者、游艇俱乐部等其他治理主体提供更为宽松的发展环境，发挥其在行业自律、依法运营方面的积极性。
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2协同洽理及跨部门协同治理构建

2.1协同治理基本内涵
源于希腊语协同学—词，意为协调合作之学，是研究在普遍规律支配下有序的、自组织的集体行为的科学，协同学具有明显的方法论意义，成为链接不同学科的纽带，不仅在自然科学领域，而且也在社会学领域有广泛应用。协同强调主体之间的合作关系、强调俎织使命的一致性。
“治理”原意为控制、指导或操纵，是指与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。20世纪90年代以来，社会学者赋予治理新的内涵，使得治理概念不仅在原有的政治学领域运用更加深入，而且在经济社会学领域得到了广泛应用。
罗伯特.罗茨在《新的管理》中认为治理是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式。他提出了“治理”的几个基本特征：（1）相互交换资源以及协商共同目的的需要导致的网络成员之间持续互动；（2）游戏式的互动以信任为基础，由网络参与者协商和同意的游戏规则来调节；（3）组织间的桕互依存，这意味着公共的、私人的以及自愿部门之间的界限变得灵活了、模糊了；（4）保持相当程度的相对于国家的自主性，网络不对国家负责，它们是自组织的。可以看出，罗茨认为在社会系统中，治理需要各种行为体的合作互动，而这种协作与互动会形成一种自组织网络，这种自组织网络是自主而且自我管理的网络，从而实现社会系统的良好发展。
格里.斯托克在《作为理论的治理：五个论点》中梳理对比了各种洽理的概念之后，指出了治理概念的一个相同之处：“治理所指，是统治方式的一种新发展，其中的公私部门之间以及公私部门各自的内部的界线均趋于模糊。治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁。”格里.斯托克明确提出了作为理论的治理的五个观点：（1）治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖；（2）治理出自政府但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；（3）治理指行为者网络的自主自治；（4）治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊之点；（5）治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引；而政府的能力和责任均在于此。斯托克将作为互动过程的治理的最终目标归结为建立起一种自我管理的网络。而这种网络的形成需要系统的协作，借用他自己的话来说就是“系统的协作是伙伴关系的更进一步，达到各个姐织互相了解、结合为一，有着共同的想法，通力合作，从而建立起一种自我管理的网络”。
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2.2协同治理的基本特征
作为新兴理论，治理理论虽然对杜会系统协同发展和公共管理事务有着较强的解释力，但目前来看还不能看作为一种完善的理论体系。通过从梳理协同理论众多定义的过程中，发现学者对于协同治理存在某些相同或者相近的看法，可以看做是协同治理理论具有以下特征：
2.2.1治理主体多元化
治理主体多元化是协同治理最显著的特征，也是理论的前提。在传统政府管理模式下，政府作为单一治理主体；在协同治理理论研究者看来，治理的主体更为广泛，是所有参与公共事务并发挥作用的公共组织和行为个体，这些公共组织既有政府行政部门、立法机构、司法机构等政府组织，也有民间组织、经济组织、家庭以及公民个人在内的社会组织和行为个体。不同的治理主体具有不同的利益诉求和价值判断，也拥有不同的社会资源，但都可以共同参与到公共问题治理中来。
多元化的治理主体，均可以在社会公共事务治理中发挥各自的作用，打破了政府这个以往单一治理主体为的权威和地位。学界在研究探讨多元治理主体在治理过程中的地位的过程中，出现了两种截然不同的倾向：强调政府主导与强调网络化治理。
强调政府主导的学者认为，多元治理主体的参与只是政府洽理的有益补充，而不是对政府治理的兒全替代，协同治理只是对政府单中心管控的“扬弃”，但不是对政府公共管理的“抛弃”，因此，政府仍然是治理的主导力量，依然是有效治理的关键因素。强调网络化治理的学者认为，在公共管理过程中治理主体彼此平等、横向互动，在达成共识的基础上釆取共同行动，满足公共需求，由此形成“自组织网络”，甚至形成“多中心治理”的格局。
笔者认为：强调多种治理主体的平等性形成网络化治理格局，更能够发挥非政府治理主体的能动性和作用。但强调以政府在社会治理中的主导作用，更加符合我国的治理实践。在我国，新的社会治理格局的构建是在发挥党委、政府的领导和主导作用的前提下，鼓励和支持社会各方面参与，推进国家治理体系和治理能力现代化。
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3游艇休闲行业日常管理现状及分析.............19
3.1游艇的用途和性质.............19
3.2游艇休闲产业基本情况............20
4游艇休闲产业协同治理的实践与检视－一以浙江省为例..............29
4.1浙江游艇休闲产业基本情况.................29
4.2浙江游艇休闲产业发展基础................30
5游艇协同治理路径............37
5.1建全决策议事平台实现决策协同.............37
5.2加大配套基础设施供给实现服务协同..............38

5游艇休闲的跨部门协同治理路径

5.1建全决策议事平台，实现决策协同
在我国现行立法和行政管理体制下，一些公共政策和低位阶的法规和规范性文件由相关行政部门起草审议通过，大量宏观政策和部门规章分由相关部门制定并贯彻执行，部门间公共政策之间容易兼容性、匹配性的问题，这也不可避免地存在潜在问题即国家公共政策部门化。一个部门出台的政策和另一个部门已经存在的政策相互冲突，导致执行过程中无所适从，或者部门政策制定和执行过程受到其他部门已有政策的不合理的、负面的牵制，容易出现所谓的部门间“政策打架”的现象。
游艇休闲活动安全监菅关系到游艇自身监管、游艇操作人员资格监督、海上旅游活动管理、渔业资源开发保护、岸线码头审批等环节，涉及海事、旅游、港航、渔政、边防等政府部门，而且所涉及部门多为国家部位垂直管理部门，导致在地方治理的层面上更难以实现公共政策的协同。
海事管理机构作为水上交通安全监管部门，不应再继续“唱独角戏”，应当主动对接地方政府，切实转变思想观念，促进地方政府健全制度性的协同议事平台，通过地方政府引导相关部门间利益协调和协商，或对彼此的政策和执行机制相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应，促进监管资源的流动共享和优势互补，从而有效克服游艇休闲活动监管过程的错位、越位和缺位等现象，在面临游艇休闲活动这一共同问题时能够达到相互配合、协调合作。
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6结论

参考文献（略）