一、污水处理项目 PPP 模式的相关概念与理论基础
（一）相关概念
1、PPP
PPP 是英文“Public-Private Partnership”的缩写形式，如果直接英译汉是指“公私部门的伙伴关系”，而政府和社会资本合作是我国官方给出的翻译。英国是这一概念的创造者，最早可以追溯到 1979 年，其所强调的是政府公共部门与社会投资者基于某一项目而形成的彼此合作关系。加拿大 PPP 委员会（TheCanadian Council for Public-Private Partnerships）给出的相关定义是：公私合作伙伴关系（PPP）是政府和私营部门之间为了建设诸如公路、医院或学校等公共基础设施或提供服务而形成的伙伴关系。与传统采购不同，公共部门将PPP 项目的所有部分整合到一个合同中。根据首选的 PPP 模式，这种方法要求建筑师、建造者、贷款人以及维护或运营提供者组成一个团队。①美国 PPP 国家委员会（The National Council for Pubic-Private Partnership）关于 PPP 给出的定义是：公私合作关系(PPP)是公共机构(联邦、州或地方)和私营部门之间的合同安排。通过该协议，包括公共的和私营的各部门在为公众使用提供服务或设施时做到技能和资产共享。除资源共享外，每一方在提供服务或设施时都存在风险和回报潜力。②欧盟给出的定义言简意赅，PPP 是公共和私营部门为提供公共项目或服务形成的合作关系。亚洲开发银行提出“公私合作”一词描述了为开展基础设施建设和提供其他服务，公共部门与私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系。
关于 PPP 的定义，国内外许多学者给出了他们的界定，萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中从三种意义上进行了阐述：广义界定指公私部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排，如合同承包、特许经营、补助等；其次，指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目；最后，指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。
我国学者型领导王灏在 2004 年发表的《PPP 的定义和分类研究》一文中从狭义和广义两个维度做了解读：就广义层面而言，PPP 可泛指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系；就狭义层面而言，PPP 可指代一系列（公共事业）项目融资的总称，包括但不限于 BOT、DBFO 等各类公私合作模式。②在《公私伙伴关系（PPP）的概念、起源、特征与功能》一文中贾康、孙洁综合了国外机构以及国内外专家给出的 PPP 概念，提出所谓 PPP，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。③从法学的角度，董家友、杜乐其认为政府与私人组织之间，为了提供某种物品和服务，以特许经营协议为基础，通过签署合同来明确双方的权利和义务，在彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并确保合作的顺利完成，最终使合作双方达到比预期单独行动更为有利的结果的一种公私合作关系。
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（二）理论依据
1、新公共管理理论
“企业家政府”、“再造政府”、“市场化政府”等诸多称谓，都是 20 世纪 70 年代末期以来西方国家相继实行的政府改革的别称。新的实践催生出新的理论，新公共管理之所以称之为新公共管理，是相对于传统公共行政而言，在传统公共行政理论指导下的政府出现了成本高、效率低、管理固化等问题，而通过新公共管理理论塑造的政府表现出其优越性。其优越性主要表现在新公共管理所倡导的管理的自由化和市场化，通过管理的自由化可以有效改进官僚制体系的绩效问题，提倡解除规制并进行适当的分权，以使像预算、人事、采购等这样的管理过程更加合理；而管理的市场化则包含竞争和私营部门管理的普遍化两个基本概念，通过竞争可以高效率和低成本，而关于私营部门的普遍化，新公共管理理论认为，相较于公共部门私营部门具有可以应用于公共部门的管理实践和技术优越性。
新公共管理也分为众多的理论流派，以米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）、哈耶克（Hayek）为代表的是“小政府理论”，迈克尔·哈默（M·Hammer）、詹姆斯·钱皮（James A·Champy）是“流程再造”理论的创始人，而政府公共部门绩效管理理论是马克·霍哲（Marc Holzen）提出的……在《政府未来的治理模式》一书中，盖伊·彼得斯（B·Guy·Peters）更是将新公共管理模式划分为市场式、参与式、弹性化、强制式等四个政府治理模式。企业家政府理论提出者戴维·奥斯本（D·Osborne）和特德·盖布勒（Ted·Gaebler）在《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》一书中指出提高政府工作效率的根本方式，是必须对政府的不良体制进行改革，基于此他们提出了政府体制改革十条原则：政府应将精力集中在“掌好舵”（即做好决策工作）上，而不是“划好桨”（即做好具体的服务性工作）上；政府的行政专家们要善于利用授权调动公众参与管理的积极性；为提高公共产品和服务的供给质量，政府应树立成本意识，通过竞争机制的引入来降低供给成本，提高质量；政府应摆脱过多规定、仪式的束缚，避免管的过多过细，只做导向性工作；政府在业绩考核上应重点讲求实际效果；政府应像企业一样具备“顾客意识”，建立“顾客驱使”的制度；政府应变管理者为企业家；政府应着眼于预防为主；政府应善于下放权力；政府在行政管理工作中应采取市场取向的思维，应引进市场机制。①总而言之，新公共管理理论强调管理的政治性、自由化、市场化，倡导企业家型的领导。②其理论精髓是顾客导向，政府职能转变，引入竞争机制，重视效率，公务员制度改革等。
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二、污水处理项目引入 PPP 模式的依据
（一）地方政府财政困境
20 世纪中后期，由于政府对经济的干预的不断增加，以及巨额的福利支出，让所谓的“福利国家”债台高筑，财政赤字连年增加。因此，一些“福利国家”陆续开始政府改革，通过民营化、削减福利项目等减少政府的支出，以缓解政府的财政困境。而在我国，一些地方政府受计划经济影响根深蒂固，政企不分，政府过多干预经济，并对地方企业提供担保贷款，甚至对破产企业实行财政兜底；地方债务管理、监督机制不健全，容易造成政府对债务管理失控；同时，与地方政府相关的体制以及法律不健全，经常出现财力与责任不相称的情况，这些都是造成我国地方政府财政困难的原因。
虽然每年各级财政收入成增长趋势，但是不足以弥补每年财政支出的漏洞。据财政部国库司所提供的数据显示，2017 年 1-12 月累计全国一般公共预算收入172567 亿元，同比增长 7.4%；1-12 月累计全国一般公共预算支出 203330 亿元，同比增长 7.7%。①收支差额（即一般公共预算赤字）达 30763 亿元，比 2016 年2.8 万亿元的赤字规模扩大了将近 10%，2017 年实际一般公共预算赤字规模比年初预算规模大 17%。此外，一般公共预算收支增速差 0.3 个百分点，即使政府性基金和国有资本经营收支余额可抵消一部分差额，但也只是杯水车薪。这些数据仅是从全国层面来分析，省级以下情况就更不容乐观了，以河北省为例，据河北省 2017 年预算执行情况报告显示，2017 年河北全省一般公共预算收入 3233.3亿元，全省一般公共预算支出 6615.2 亿元，一般公共预算赤字 3381.9 亿元，一般公共预算赤字率高达 9.4%，是全国一般公共预算赤字率 3.7%的 2.5 倍多，虽然地方政府可以通过发行地方政府债券、上级税收返还和转移支付补助等途径解决一部分资金，但是中央对地方政府举债融资行为进行了进一步的规范，严控地方政府债务增量，对乱举债行为实行终身问责。在资金预算有限的情况下，环保投入的加大，势必会造成政府资金缺口。两方面的原因，在保障基本民生投入的前提下，势必会影响地方政府对环境保护的投入，但是，环境保护又势在必行。因此，政府和社会资本合作，拓宽了环境保护事业发展道路，不仅可以缓解地方政府存在的资金问题，还可以创造税收，增加政府收入。
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（二）社会分工细化
根据恩格斯的著作《家庭、私有制和国家的起源》，他总结出人类社会经过了三次社会大分工，在第一次社会大分工时畜牧业从农业中分离出来，第二次社会大分工手工业与农业相分离，第三次社会大分工的标志是商人的出现，这是恩格斯结合人类社会划分论述的，他把人类社会划分为蒙昧、野蛮、文明三个时代。而在恩格斯之后的这一百多年里，人类社会又发生了巨大的变化，尤其是在工商业领域，行业分工越来越细化，小到吸管、纽扣大到汽车、飞机部件……现在都有专门的企业从事生产经营，专业化、全球化背景下，精细化的社会分工给企业带来了广阔的市场。
“让专业的人干专业的事”。随着社会分工的精细化，隔行如隔山的古语更体现的淋漓尽致。政府部门中的分工也随着社会分工的变化而变化，行政的归行政，公益的归公益，市场的归市场……然而现实中还存在大量交叉地带，如既属于行政又属于公益，或既属于公益又属于市场，这种属性的交叉，模糊了边界，但其中定会有一方面压倒另一方的情况存在，换句话说是某项工作，政府可以做，市场也可做，但如果政府去做此事则需要更多地人力、物力等投入，而如果通过市场，引入竞争机制，通过竞争机制择优选择专业组织来完成这项工作，既可以节省投入又可以增加效益。随着经济社会的发展，越来越多的企业致力于提供环境服务工作，有专注于空气污染防治的，水污染防治的，固体废弃物治理的等等，这些企业集中人力、物力、财力等专注于某一领域，做到专精尖的程度，如果把相关的工作交于专业的企业承担，让专业的人从事专业的工作，不仅体现了社会分工，更体现出市场化的运作，在涉及公共产品和服务方面的某些领域，让市场在资源配置中起决定作用。环境污染的第三方治理，打破了传统污染治理模式，以环境污染治理“市场化、专业化、产业化”为向导，由谁污染谁治理到谁污染谁付费交于专业企业治理，集中体现了“让专业的人干专业的事”。污水处理作为专业性较强的环保产业项目，通过 PPP 模式运作，可以选择到更加具有污水处理经验和技术的社会资本。
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三、案例研究：以张家界市杨家溪污水处理项目为例...................................18（一）项目情况............................. 18
（二）合作方式........................... 18
（三）项目一期建成后运营情况.......................... 22
（四）本案例的启示........................ 22
四、污水处理项目运用 PPP 模式的建议.............26
（一）以信用和契约精神为基石............................. 26
（二）重视社会资本的资本收益率......................... 28
（三）加强监管和绩效考评...................... 28
四、污水处理项目运用 PPP 模式的建议
（一）以信用和契约精神为基石
如果说要从张家界市杨家溪污水处理厂项目的不足中找出一个主要问题，个人认为这个问题就是二期工程迟迟未能开工并最终搁浅。双方在签订协议时，工程是分两个阶段进行，一期实现商业运营后启动二期工程。早在 2011 年，也就是一期项目正式商业运营的第二年，杨家溪污水处理厂项目二期工程就取得了可行性、环评、用地等的相关批复及意见，按照协议计划项目二期工程应于 2013年完工并投入运营，而至今二期工程无进展。原因是多方面的，政府与项目公司之间各自有相应责任，项目公司方面，由于是首创股份有限公司子公司湖南首创投资有限公司 100%出资的企业，张家界首创水务有限责任公司的资金来源只有通过母公司，而首创股份有限公司作为一家上市企业，资金、财务方面受到约束较为严格，投资资金需经过董事会、股东大会等层层审批通过（2013 年到 2015年关于张家界市杨家溪污水处理厂项目二期非公开方式募集资金的可行性报告、预案等有五个之多）；政府方面，一期工程虽然顺利运营，但是政府所承担的管网建设未能同步完善（2010 年 8 月，相关报告显示张家界杨家溪污水处理管网系统工程不完善，只拉通主干管，大多数次干管污水未接入主干管，污水收集率不高），加之又变更了规划、拆迁等问题，导致二期工程搁浅；资金、土地等原因造成二期工程的延期，而规划、拆迁等原因造成二期工程搁浅。虽然通过运营情况也能看出，在二期工程建设双方再次协商达成相关协议，但是总体上看是双方缺乏一定的契约精神，进而影响了项目的扩大。
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结论与展望
参考文献（略）