第 1 章 绪论
1.1 研究问题与研究意义
“政府购买公共服务”是政府针对公共服务职能，不采用直接供给的方式，而是选择合作的非营利或者营利的社会单位，和其订立契约，在约定的时间向一定的公众提供约定质量和数量的公共服务，进行评估后由政府兑付相应资金的一种公共服务供给模式。
20 世纪 70 年代西方发达国家为应对公共管理困境，推动购买公共服务的实践。在中国，政府向社会组织购买公共服务的实践最早出现在深圳和上海。在1994 年的深圳罗湖区，改变早期的政府和环卫工人的聘用关系，引导环卫公司的成立，然后政府部门向这些公司购买服务。1995 年上海浦东新区社会发展局为了提高所辖罗山市民休闲中心的运作效果，邀请社会组织上海基督教青年会，让其进行管理，双方通过合同协商实施，第一期期满后，上海基督教青年会还邀请中国社会科学院对其运转进行了全面评估。
2000 年以后，中国地方政府在公共卫生、扶贫到养老服务等多个方面进行政府购买公共服务的实践。2005 年无锡市卫生局接洽民营的安国医院，将结核病防控工作外包。② 在购买养老服务方面，2003 年起南京市鼓楼区试验购买民营养老机构的服务，到 2011 年该网络覆盖老人达 5500 多人。③ 在购买公共文化和旅游服务方面，2008 年开始的两年中，杭州市政府投入一千七百多万元扶持了三十多个文旅服务项目，进一步提升杭州的城市品位。④ 在购买扶贫服务方面，2005 年 2 月，财政部、江西省扶贫办联合国际组织即亚洲开发银行，将该省的扶贫工作向社会开放。① 在购买疾病防控服务方面，湖南省内参与艾滋病防治的社会组织较多，政府通过购买公共服务的方法，让这些社会组织和疾控部门、医疗机构相互合作，尝试建立合作转诊制度，利用这些社会组织的人员优势，为艾滋病的高危人群进行心理咨询、治疗前准备、政策解读等服务。② 总之，购买公共服务实践的地理空间从东部经济发达地区向中西部经济欠发达地区延伸，范围也从早期主要集中在居家养老、环境卫生、青少年健康、农民工培训等有限范围，逐渐发展到社区建设、社会福利与救助、残障康复、社区矫正、禁毒、婚姻家庭等多个社会领域，并且还在逐步扩展。
..........................
1.2 研究述评
1.2.1 政府行为的研究
1、研究综述
政府和公民的关系可以用委托-代理关系来分析，政府是公民通过选举产生出来进行治理的组织，作为代理人需要为公民服务，满足公民的利益。① 因此需要对政府行为进行一定的约束，提升其有效性。委托代理理论是解释政府行为的常见理论工具。该理论最早是从企业管理中引出的，关注委托人和代理人之间出现的信息不对称及因此带来的利益差异问题，也即代理人可能偏离委托人的目标，代理人追求自身利益最大化，而委托人难于观察并监督，委托人必须建立一整套有效的激励机制和监督机制来减少这一问题。除此之外，公共选择理论（economics of politics 或者 public choice）对政府行为的概括提供了新的视角。该理论认为公共选择本质上是一种政治过程，把经济学中的经济人假设移植到了政治领域。政治家和官僚是作为公共产品的供给者而存在，市场选择和政治选择中，个体都追求自身效益的最大化，但是所处的环境制约了这种追求的手段和条件。公共选择理论其中一个结论是政府失败，包括政府政策的低效率和工作机构的低效率。政府失败带来的负面性大，与市场外部性相比较，政府行为的外部性通常具有更少的可预测性和更大的作用范围，政府官员和政治家符合经济人的假定，政府自身难于克服的信息缺失问题，在制约无效的情况下，政府所垄断的强制力就可能成为一种潜在的威胁。② 学者马丁.李普塞（Seymour Martin Lipset）区别了政府行为的合法性和有效性的差别。合法性是政府在民众认可的基础上实施统治，民众认为这种统治是符合道义的，对这种统治和管理是顺从的；但是有效性是政府通过有效率的统治提高了民众享受的福利，这更多的是一种物质基础上的感受，有效性和合法性存在巨大的差别，任何政治权力体系都要重视合法性和有效性的结合，不能只偏重一方。
对中国的政府行为研究，分析的视角主要是三类。①有学者从结构功能主义出发，这是一种自上而下地分析，偏宏观角度，其着眼点在于政府的不同层级之间，政府的不同职能部门之间，考察其分工及责权利的配置，其中信息沟通的畅通，层级和规模的有效划分和设置能激发地方政府的主动性，也能对地方政府进行结构性限制。这包括 M 型政府结构（钱颖一，2006）、条块结构（陈剩勇、张丙宣,2009）、上下分治的治理体制(曹正汉，2011)，执政党的领导地位（贺东航、孔繁斌，2011）等。②有学者是从治理过程的视角出发，强调行为者与外部环境的资源交换和互动，强调政府与市场、政府与社会的互动框架。就政府与市场的双向互动中，相关结论有倪志伟的市场转型论、戴慕珍的地方法团主义等。曹正汉、史晋川（2009）发现地方政府把所辖行政区域当成一家企业来经营，以尽可能提高辖区的经济产出，关注对生产要素的控制权。就政府与社会的互动上，地方社会制度对地方政府的支持和约束，政策执行和官僚机构作用的发挥与社会制度在资源动员、问题解决和应对危机的社会过程交织在一起（周雪光，2012）。张丙宣以乡镇政府为例，认为乡镇政府不仅仅服从科层制的规范，遵守市场竞争的规则，而且在行使自主权的过程中，从组织的视角回应上级政府、市场与社会的压力，并与上级政府和企业和农民进行各种形式的利益博弈，进而改变了科层制的规范和国家的乡村生活经济发展战略，即科层制以新的方式重新主导着乡村的经济社会发展，优化了治理之道。①
..............................
第 2 章 理论基础与分析框架
2.1 概念阐述
根据论文研究的问题和将要展开的论述，界定核心概念有助于论证严整和逻辑清楚。就本研究而言，核心概念表现为以下若干个。
2.1.1 公共服务与购买公共服务
1、公共服务 第一类是从政治和法律的角度出发界定公共服务，陈振明教授认为公共服务是政府运用其权威资源，根据一定的价值判断，通过实施对应的公共政策回应社会的需求，使得最大多数的人得到福利的行为。① 陈昌盛、蔡跃洲认为公共服务的享受者是全体国民，不受种族、地位和收入的差异，是社会共识基础上的公平普遍的服务。② 还有些是从行政法的角度进行解释，如曹剑光的界定，“公共服务是指政府组织以公共利益为核心，以保障公民人权、促进公民全面发展为目标，紧紧围绕公共利益及公民的人权所从事的各种活动”。
第二类是从 “公共物品”入手对公共服务进行界定。公共物品（Public Goods）理论是经济理论的重要一部分，这个概念比较代表性的是萨缪尔森（Samuelosn，1954）年在其《公共支出纯理论》(the Pure Theory of Public Expenditure)一文中关于集体消费品(Collective Consumption Goods)的定义，萨氏在《经济学》第 18 版中对这个概念进行了修正，认为公共物品无法排除他人享受，而且将其效用扩展至他人使用的成本为零，实质上就是消费的非竞争性和非排他性，这两者构成了公共物品的核心特征。公共物品的理论研究是一个渐进的过程，从私人物品的概念界定出发，细分为纯公共物品、俱乐部物品和公共池塘资源物品。相关学者认为现实中公共物品的供给方式是多样重叠的，包括政府供给、私人供给和联合供给等等的融合。多数学者认为公共服务的概念要比公共物品的范围要更为宽广，如孙晓莉所分析的，公共服务是涵盖公共物品，“是指提供或者创造公共产品（包含实物形态和非实物形态，前者比如水电煤，后者比如医疗和教育），以及公共环境（包括社会稳定、市场有序、就业机会充分等等）。”① 李军鹏也认为公共服务是提供公共产品的所有服务行为的集合，满足的是社会公共需求。② 除此之外，陈福今（2005）刘景江（2009）等并列地使用了“公共产品”和“公共服务”的概念。
本研究将公共服务界定为政府因为公众利益而向社会公众提供的各种非实物形态的社会服务。首先，其消费者是普通公众，公众的享受不以任何身份、种族为限制；其次，公共服务消耗的是公共资金；其三，公共服务的确定是以公共利益为标准，而这种标准的认定是以政府为主体，认定的内容随时代的变化而发生改变；其四，本研究中的公共服务更多的是一种非实物形态。
..............................
2.2.相关理论
2.2.1 国家-社会关系理论
政府和社会组织的互动能够最为具体地反映国家与社会之间的关系，在这方面，早期学术界总结并引入中国的，较为成熟的是两种代表性理论，一种是多元主义理论，一种是法团主义理论。国内学者在对两者的反思基础上发展了一些新的分析。
多元主义是国家与社会关系研究中最早流行的一种分析范式，这个分析深处蕴含“社会”和“国家”的分离，认为两者在某种程度上是此消彼长的关系，社会整合的结构和政治秩序取决于两者的对抗关系和强度。多元主义理论主要是想通过界定国家与社会的分开，推动民主化进程，这些学者把市民社会的发展认同为巩固自由民主的基点，多元主义在一定层面容易形成“公民社会对国家”。就中国的研究而言，早期代表如高登?怀特（Gordon White）在考察浙江的案例中，就认为出现市民社会的萌芽，中国的社团发展呈现出市民社会的组织化特征。① 在他看来，新出现的大量社团表明在政府和经济部门之间已经出现一个社会空间，但他也承认，这个空间中，政府仍然具有很大的权力。有学者认为改革开放后，国家与社会组织之间虽然有新的结合方式，这些并不安全契合国家与社会的不断分离。周雪光的研究指出的，如果将多元主义这一解释放之中国，存在两个基于西方的假设，一个公共领域与私人领域的之间有清晰的边界；二是私人领域内的结构具有市场化倾向。② 无论是在“实体建构”角度还是“解释模式”角度都缺乏现实的基础。
法团主义被表述为一个过程，“在这个过程中，数量有限的，代表种种利益的垄断组织与国家机构就公共政策的产出进行讨价还价。为换取有利的政策，利益组织的领导人应允通过提供其成员的合作来实施政策。”③如果说多元主义理论在本质上反映的是社会独立于国家或者是对抗国家权力的观点,那么法团主义理论则是国家通过权力交换与合作控制社会的观点，法团主义认为政治的发展会使得强势团体操纵国家决策，所以，国家应该是一个积极主动的行动主体，将其作为政治分析的独立变量，有独立的利益和行动逻辑，国家社会关系是建立在取得共识和共同目标基础上的，而不是竞取权力的零和博弈，倡导把分散的社会利益进行整合，由国家建构和认可的社会组织承担利益的表达功能，让这些具有垄断地位的代表性组织成为政府的中介，实现对社会的整合。
......................
3.1 分离与缺位：政府介入的起点........................ 52
3.1.1 公共服务供给需求对政府的压力......................... 52
3.1.2 购买公共服务：政府对社会组织的需求................... 56
第 4 章 公众、社会组织和政府：主体分析 .......................... 82
4.1 作为消费方的公众：事实上的角色缺位................ 82
4.1.1 合同文本中：地位缺失....................... 82
4.1.2 实践过程中：低度参与...................... 83
第 5 章 政府的策略：过程分析 ................... 102
5.1.1 选择服务项目：社会组织工作方向指引.................................... 102
5.1.2 选择承接方：社会组织发展方向指引.......................... 108
第 7 章：购买公共服务中的政府行动逻辑：从实然到应然
7.1 实然之路：功能强化-体制吸纳
7.1.1 功能强化：约束社会组织
功能一词最早出自《汉书》：“自丞相以下各奉职奏事，以傅奏其言，考试功能”，这里的功能是指效能或功效。在现代汉语中，功能是指事物所发挥的有利作用，是指对象能够满足使用者某种需求的一种属性，可以是现实的需求，也可以是潜在的需求，这是从主体角度进行界定的。功能按性质分为使用功能和美学功能，按用户需求分为必要功能和不必要功能，按重要程度分为基本功能和附加功能等。和“功能”相近的是“性能”一词，功能是事物的用途或者发挥的有利作用，性能是事物在实现用途或者发挥作用的过程中所表现出的情况，性能是需要通过功能来评判的。没有功能的事物是无法评判其性能的。
就非营利组织或者社会组织具有的功能，市场失灵（Market Failure）理论和政府失灵理论（Government Failure）给出了答案。美国经济学家伯顿.韦斯布罗德（Burton Weisbrod）认为搭便车的现象使得市场机制无法提供公共物品，政府有责任提供给公共物品，但是在这个过程中，政府倾向于反映中位选民的偏好，公共物品的供给还是不均衡，这个时候，非营利组织就可以提供政府不能提供或者不愿提供的公共物品，但是这无法解释非营利组织和营利组织两者谁提供公共物品（公共服务）更有效率，学者汉斯曼（Hansmann，1980）提出了合约失灵理论对其进行补充，也即市场机制在某些情况下的失灵（例如信息不对称）会使得营利组织 “以次充好”地提供公共物品，在这种情况下，非营利组织或者社会组织提供公共物品的可靠程度要高于营利组织。学者萨拉蒙（Salamon）提出了第三部门管理理论（the third-party government theory），萨拉蒙是引入了交易成本的分析概念，在他看来，在市场失灵的时候，首选的是非营利组织进行供给，只有非营利部门的提供不能产生效果的情况下，才让政府作为补充，简言之，政府的介入是一种对社会组织的补充而不是替代，非营利组织或社会组织具有提供公共服务的明显优势。
............................
第八章 结论、建议及可能创新8.1 研究结论
参考文献（略）