一、相关概念的界定和理论基础
（一）相关概念的界定
1.城市和城镇
（1）城市
在古汉语中，“城”和“市”是两个不同的概念。“城”主要指统治中枢所在地，“市”主要指贸易活动场所。在现代汉语中，“城市”通常指承载着一定规模的人口聚集地和产业聚集地，也是所在地区的经济、政治、文化、科技中心。从行政区划的角度看，“城市”一词更倾向于指“市”，即县级市及以上城市，不包括建制镇。从功能上分析，城市分别具有一定规模人口和产业的载体功能，对周边地区各种资源的凝聚功能以及对经济社会发展的辐射功能。此外，一部分城市还兼具一些特殊功能。从类型上分析，不同的分类标准可以对城市做不同类型的划分，例如根据人口承载规模划分为大型城市、中等城市、小型城市和微型城市等。
（2）城镇
与城市一样，城镇也具有人口聚集和产业聚集的特点，但聚集程度相对较低。在中国，城镇通常指建制镇，即经省级政府正式批准设立的镇。建国以来，建制镇的设置标准历经多次调整，目前执行的依据主要来自 1984 年国务院民政部批转的《关于调整建制镇标准的报告》（国发[1984]165 号）。该报告明确指出，凡县级地方国家机关所在地，均应设置镇建制；总人口在二万以下的乡，乡政府驻地非农业人口超过二千的，可以建镇；总人口在二万以上的乡，乡政府驻地非农业人口占全乡人口 10％以上的，可以建镇；少数民族地区、人口稀少的边远地区、山区和小型工矿区、小港口、风景旅游、边境口岸等地，非农业人口虽不足二千，如确有必要，也可设置镇建制。
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（二）本项研究的理论基础
1.中国特色城镇化理论
中国特色的城镇化理论是马克思主义城镇化理论与中国特色城镇化道路相结合的理论产物，是马克思主义中国化理论成果的重要组成部分。新型城镇化理论是中国特色城镇化理论的最新成果。
（1）以马克思主义城镇化理论为指导
马克思恩格斯生前并未就“城镇化”问题形成专著，但在他们的许多经典著作中对城市的形成、演进及其对人类进步所产生的影响都做出过深刻剖析。他们认为，从“城乡分离”到“城乡对立”再到“城乡融合”是城镇化发展的规律性特征。城市的产生是生产力发展的必然结果，是最重要的一次社会大分工，而现代城市则是资本主义大工业发展的产物；在私有制条件下，城市和乡村的关系必然表现为对立和分离，这不仅会加剧城乡差距和城乡矛盾，也会制约人的全面发展，还将破坏生态和谐；随着生产力的发展，城镇化的基本趋势不是非此即彼的替代关系，而是二者相互协调发展，最终走向“城乡融合”。
（2）以中国特色的城镇化道路为基础
有学者将中国特色的城镇化道路归纳为“四双特征”：一是由农业经济向工业经济的一般转型和计划经济向市场经济的特殊体制转型交织在一起的“双重转型”过程；二是农村劳动力向城市的异地转移（人口城市化）和农村劳动力的就地转移 （农村城镇化）的“双重城镇化方向”；三是中国的城镇化体现了“政府推动”和“市场拉动”的双重动力机制，并表现为制度变迁方面自上而下的城镇化和自下而上的城镇化的“双重发展模式”；四是中国的城镇化是由农民工构成的城市流动人口和具有城市居民身份的市民形成的“双重推动主体”。
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二、阿尔山市白狼镇特色小城镇建设的现状分析
（一）白狼镇自然、历史及经济社会发展概况
1.白狼镇的自然地理条件
白狼镇地处大兴安岭中段岭脊南侧，与阿尔山市中心仅隔 30 公里，距蒙古国边境线仅 40 公里，地理位置十分重要。镇辖区总面积 720.55 平方公里，其中林业用地 660.22 平方公里，森林覆盖率高达 86%；野生动植物资源丰富，动物种类有 6 目 15 科 57 种，植物种类有 55 科 189 属 239 种；境内水系众多，矿泉密集，是那仁河、大小莫尔根河、洮儿河四条河流的发源地，山谷沟壑遍布大量冷泉、温泉和矿泉，世属罕见；白狼地区日照充足，全年日照时 2550 小时左右，全年无霜期在 80 天左右，全年覆雪期长达七个月，最大积雪深度 70cm；位于白狼峰下的第四纪冰川遗迹更是白狼镇独特的地质资源。
2.白狼镇的历史文化底蕴
白狼地区历史悠久，文化底蕴深厚，北方许多少数民族都曾在这里留下过生活印记。据《阿尔山文史资料》记载，
12 世纪时，塔塔尔部的查干塔塔尔人在此居住，成吉思汗亲率大军在阿尔山、白狼镇一带与塔塔尔人作战。考古学家们曾在白狼峰的崖壁山洞中，发现大量契丹文字，并据此推断契丹或女真人曾长期生活于此。清咸丰年间，班禅活佛曾在此做道场，发现这里山川秀美、景色宜人、物种丰富，遂起名为“白力嘎”，蒙语意为“富庶的地方”，据传白狼镇也因此得名。日伪时期，日本侵略者为掠夺白狼地区的林木资源专门修建了铁路设施和军事工事，这些设施从一个侧面记录下早期林业工人的一段血泪史和抗争史。
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（二）白狼镇特色小城镇建设的实际进展情况
1.以旅游业为代表的第三产业得到迅速发展
近年来，白狼镇重点发展旅游业，初步形成以林俗文化产业发展有限公司、旅游扶贫产业园、洮源新村为代表的旅游产业群。此外，白狼镇的景区景点建设不断提速，文化旅游品牌逐步树立，旅游知名度大幅提升，旅游接待能力得到显著提升。目前，全镇范围内共有宾馆、家庭旅店 30 家，饭店 28 家，旅游纪念商店 19 家，床位 800 个，餐位 2000 个；旅游相关从业者 500 余人，年均接待游客近 10 万人次，2017 年实现旅游收入 1.5 亿元。
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（一）白狼镇特色小城镇建设面临的三个突出问题 .............................. 21
1.特色小城镇相关政策横向多元、纵向趋同 ............................. 21
2.阿尔山市与白狼镇事权和财权配置不合理 ............................ 23
四、加快阿尔山市白狼镇特色小城镇建设的对策建议 ............................... 28
（一）对中央政府的两点建议 .................................... 28
1.中央政府应尽早出台特色小城镇建设的整体规划方案 ............................. 28
2.明确特色小城镇建设的“条条分工”和“条块分工” .......................... 28
三、阿尔山市白狼镇特色小城镇建设面临问题及原因分析
（一）白狼镇特色小城镇建设面临的三个突出问题
1.特色小城镇相关政策横向多元、纵向趋同
这里所说的政策横向多元是指中央政府各部委先后出台的一系列平行政策；政策纵向趋同是指内蒙古自治区政府、兴安盟行政公署以及阿尔山市政府在特色小城镇建设方面基本是在照搬中央政策，缺乏地方创新。
从中央政策看：2015 年出台的国家“十三五”规划，首次明确提出“发展特色县域经济，加快培育中小城市和特色小镇”的要求。2016 年国务院发布《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8 号）再次强调要“提出加快特色小镇发展”。同年，住建部、国家发改委、财政部联合下发了《关于开展特色小镇培育工作通知》（建村[2016]147 号）。该《通知》的主要内容包括：特色小城镇建设的指导思想、原则和目标；特色小城镇的培育要求；组织领导和支持政策等。在此后不到两年的时间里，中央多个部委密集发布多达十余个《通知》、《意见》和《协议》（见表 3.1）。主要发文机关包括发改委、财政部、住建部、体育总局、国土部、环保部等，联合发文单位包括国家开发银行、中国农业银行、中国建设银行、光大集团等。此外，国家中医药管理局、旅游局、林业局、农业部、工信部等部委也都发布了带有本部门特色的“特色小镇”发展规划。
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结语
政府和市场是城镇化的两大动力因素。历史地看，在西方国家的城镇化过程，市场因素占据了主导地位；中国的城镇化过程及其发展模式的确立，政府因素则更多地渗透于其中。进一步讲，西方国家的城镇化发育机制是以市场机制为主、政府推动为辅，带有明显的“市场主导型”特征；中国城镇化发育机制则是以政府推动为主、市场机制为辅，带有明显的“政府主导型”特征。
《国家新型城镇化规划（2014－2020 年）》提出，新型城镇化建设要坚持“市场主导，政府引导”的原则，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出，特色小城镇建设要“坚持市场主导”原则，尊重市场规律，充分发挥市场主体作用，政府重在搭建平台、提供服务，防止大包大揽。确立“市场主导”原则，并不是说政府在特色小城镇建设中无所作为，恰恰相反，如何扮演好“引导者”角色，这是各级政府必须要予以回答的时代新课题。从白狼镇的实际情况看，小城镇建设中的“市场主导”在短期内还无法真正实现，这也决定了阿尔山市政府和白狼镇政府在一定时期内必然要发挥更大、更直接的作用。正因如此，从政府间关系的角度出发研究白狼镇特色小城镇建设有其必要性。
参考文献(略)