行政机关劳务派遣员工管理存在问题及策略概述——基于人力资源管理控制视角

第 1 章 绪论

1.1 研究背景及意义
劳务派遣制度作为一种用工方式始于上世纪的美国，之后在欧美国家和日本普及开来并迅速成长。中国的劳务派遣则始于 1979 年北京外企人力资源服务公司向一家日本公司的驻华代表派遣中方员工。此后我国劳务派遣人员的规模和聘用劳务派遣人员的企业数量也得到了极大增长。自 2008 年我国《劳动合同法》实施后，对劳务派遣的用工形式有了专门的法律规定，该法第六十六条规定“劳务派遣一般在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施”。
全国总工会调查数据显示，2010 年底，国内劳务派遣职工已达 6000 万人，约占国内职工总人数的 20%，主要集中在国有企业和机关事业单位。可见如今大量聘用劳务派遣员工不仅出现在企业也普遍存在于我国公共管理部门中。而这其中多数劳务派遣员工的工作岗位已突破了前述法律规定的“临时性、辅助性、替代性”的性质，使得劳务派遣人员成为了一个部门长期稳定的用工形式。但是劳务派遣人员由于和实际用工单位并没有直接的劳动关系，其也不占用该单位的实际编制，使得劳务派遣人员长期以来和本用工单位编制内员工的同工不同酬的矛盾也日益凸显，造成劳务派遣人员队伍的不稳定。
而近年来行政机关在暴力执法或工作人员涉嫌违法等行为被媒体曝光后屡屡以工作人员是“临时工”性质的劳务派遣人员为借口，使得社会对政府行政部门大量聘用劳务派遣人员的现象越来越关注。值得注意的是,行政机关虽然使用了大量的劳务派遣员工,但对劳务派遣员工的管理一直是处于比较松散和随意的状态，特别是在实践中缺少管理控制手段。因此行政机关对劳务派遣员工的管理是一个值得我们研究的问题，而如何使行政机关劳务派遣员工管理更加规范，尤其是如何从人力资源管理控制视角，以管理控制的理论为指导，提升行政机关对劳务派遣员工队伍的管理水平，也是一个必须得到妥善解决的课题。

1.2 研究现状分析
1.2.1 国外学者研究现状分析
1.2.1.1 关于劳务派遣制度研究
由于发达国家施行劳务派遣制度时间已将近一个世纪，所以国外很多学者对于劳务派遣行业和制度有着深入的研究与分析，并涉及到了劳务派遣实践中的各个具体问题，特别是共同雇主责任分担问题、派遣劳务工的特殊保护问题以及派遣劳工集体劳动权的保障和选择问题。其代表性专著及论文有：Hiatt and Rhinehart：不断增长的临时性劳动力：未来的一个挑战（劳动法，1994 年总第143 期）、Clyde W.Summers：美国的临时性雇佣(比较劳动法和政策期刊，1997年 18 期)、H. Lane Dennard Jr，Herbert R. Northrup：派遣雇佣：特征、数量和劳动法问题（乔治亚法律评论，1994 年春季）等。
1.2.1.2 关于管理控制理论研究
关于管理控制理论研究关于管理控制理论研究 作为管理的一项重要职能，控制对管理目标的实现起着根本性的保障作用，控制论在管理中也已经得到了广泛的应用。在现代管理系统中，组织关系错综复杂，随机因素也很多，要想实现既定方针，不进行控制工作是不现实的。将管理控制作为一个独立的理论研究体系在国外已经比较成熟。英国有专门的管理控制协会（MCA）对管理控制进行研究探讨，美国管理控制理论框架的成熟程度甚至达到了研究几十年前的管理控制框架在今天也基本有效的地步。
早在上个世纪初，古典管理理论代表人之一的亨利·法约尔(Henri Fayol)认为，控制就是要证实一下是否各项工作都与已定计划相符合，是否都与下达的制定及已定原则相符合。对物、对人、对行动都可进行控制。
应该说，广义的管理控制就是组织采取的引导员工实现组织目标的所有方法和手段，它是通过组织结构、组织文化和人力资源政策实施的，同时强调管理控制就是管理的控制职能。

第 2 章 行政机关劳务派遣概述

2.1 劳务派遣制度概述
劳务派遣制度作为一个世界各国 都在普遍采用的用工方式，虽然各地的具体法律规定有所不同，但本质没有什么太大区别，都是劳动力“所有”与“使用”的分离。但这种用工方式在使用的行业范围、法律的禁止性规定和特殊保护、雇主雇员责任方面各国 大相径庭。发达国家采用劳务派遣制度的历史比我们要悠久，相对来说各种配套制度方面制订地比我们完善。我国随着这二十年来市场经济和多种所有制经济的快速发展，劳务派遣用工的规模越来越大，只用了二三十年就经历了别人五六十年甚至上百年的历程。发达国家的劳务派遣法律规范也为我国提供了很多可借鉴的思路并指明了今后的发展方向。
2.1.1 劳务派遣含义与特点
劳务派遣制度普遍存在于世界各国和地区之中，各国 的相关法律都有对此的相关定义。但由于各个国家和地区存在具体差异，导致劳务派遣并没有一个统一的概念。劳务派遣在美国称为“员工租赁”，德国称之为“员工出让”，日本和韩国则称为“劳动者派遣”，台湾地区称为“劳动派遣”。我国的《劳动合同法》及人力资源和社会保障部制订的《劳务派遣暂行规定》都未对劳务派遣做出过直接的法律定义。国内各学者对劳务派遣也下过各种定义，其内涵也基本一致。根据我国最新修订的《劳动合同法》，笔者认为，劳务派遣就是指依法设立的劳务派遣机构与劳动者签订劳动合同后，将劳动者派遣至与劳务派遣机构订有劳务派遣协议的用工单位工作，并由用工单位对劳动者进行直接的日常管理。劳务派遣的产生使得传统上劳动者和雇主的二元雇佣关系变为了劳动者、劳务派遣单位和用工单位的三方雇佣关系。劳务派遣单位在拥有对劳动力的“所有权”的前提下，将“使用权”让与了用工单位，使得劳动力的“所有权”与“使用权”分离。
对劳动者进行日常管理的主体发生了改变。在日常的工作中，劳务派遣单位并不负责对劳动者下达工作指令，而由用工单位对劳动者进行管理，交办工作任务，甚至进行工作绩效考核。所以对劳动者进行日常管理的主体由传统上订立劳动合同的雇主变为了实际的用工单位。劳务派遣单位只负责按照法律的规定为劳动者进行就业登记、缴纳国家的社会保险，并根据劳动合同的约定发放工资等。需要注意的是除非劳动者有加班或其工作岗位按约定享有福利待遇等情形，用工单位并不直接向劳动者发放劳动报酬。（劳务派遣关系详见图 2-1）


2.2 行政机关与劳务派遣
行政机关在老百姓的日常生活中比较常见，和普通老百姓的接触也较多。虽然在市场化的统一框架下，行政机关的劳务派遣用工与普通企业并无实质性区别，但行政机关采用劳务派遣的用工方式作为一个人员补充形式并不只是一个单纯的用工行为，其中还涉及到行政执法权或许可权等权力运用及劳务派遣员工的执法资格等问题。
2.2.1 行政机关的概念与职能
所谓行政机关，是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。根据行政机关行使职能的情况以及与行政相对人的关系，又可以将行政机关分为专门执法机关与普通管理机关。行政执法既包括有单方性和强制力的行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等行为，也包括非强制性的行政指导、行政规划等行为。当然从严格意义上来讲，行政机关在整体上都是执法机关，只是在执法性质和手段上各行政机关存在区别。行政机关无论行使何种职能，比如收税、维持社会秩序、办理许可证照、进行环境监测等，都直接涉及到个人、组织的权益，为了实施管理，进行执法，行政机关必须与个人或组织发生广泛的联系。
为确保行政机关履行其职责，必须由宪法和组织法规定其相应的职能。一般来说，行政机关具有以下的职能：
（一）行政立法职能
行政机关虽然不享有立法机关制定法律的权利，但是可以依据法律的授权制定行政法规和规章。因为在现代社会中，仅靠立法机关进行立法无法满足行政机关履行职责的需要。所以行政机关根据法律的原则和精神，制定具体的实施规范和解释性、补充性规范可以调整各种行政关系、规范行政相对人的行为。
（二）行政命令职能
行政机关可以向行政相对人发布命令、要求行政相对人做出某种行为或不做出某种行为的权力。行政命令的形式有很多种，有通告、通知、规定、决定、命令等。
（三）行政处理职能
行政处理职能指行政机关实施行政管理，对涉及特定行政相对人权利、义务事项做出处理的职能。行政处理包括行政许可、行政征收行政给付等，也是行政机关履行职责中经常使用的一种行政权力。

第 3 章 我国行政机关劳务派遣员工管理存在的问题...................25
3.1 行政机关劳务派遣人员的基本状况——基于本次《行政机关劳务派遣者问卷调查》分析..............25
第 4 章 国际比较与启示...................32
4.1 日本行政机关对劳务派遣员工的管理 ......................32
第 5 章 完善行政机关劳务派遣员工管理的对策.................37
5.1 建立劳务派遣员工的招聘规划 ...............37

第 5 章完善行政机关劳务派遣员工管理的对策

针对行政机关对劳务派遣员工管理中存在的问题及此次问卷调查的情况，行政机关可以具体采取人力资源管理控制的手段，规范对劳务派遣岗位的招聘规划、加强对劳务派遣员工的培训和奖惩考核、重视对劳务派遣员工的激励措施、根据考核及反馈沟通情况对劳务派遣员工管理制度进行纠正，从而通过兼用前馈控制、同步控制和反馈控制，来实现对劳务派遣员工的系统化和精细化，进一步规范行政机关对劳务派遣制度的实施。

5.1 建立劳务派遣员工的招聘规划
劳务派遣人员的招聘的质量直接影响着行政机关劳务派遣员工队伍素质，关系着日后行政机关对劳务派遣员工的培训和任用。根据管理控制的理论，计划是进行控制的依据，也是为控制提供标准。在劳务派遣员工管理体系中，招聘是比较靠前的一个环节，其他许多工作都要建立在这个基础上才能进行，所以有一个合理的劳务派遣员工的招聘规划极其重要。行政机关必须要在整体上对劳务派遣招聘岗位、招聘员工数量、对劳务派遣员工的能力要求、招聘方式、劳务派遣机构筛选等方面做好合理规划。
5.1.1 合理规划劳务派遣岗位需求
行政机关首先应该对内部劳动力的不足有个比较准确的估计，通过调查或者听取内部员工建议的方式，推算出需要在什么岗位招聘劳务派遣人员，不同的劳务派遣人员需要具备哪些能力、招聘数量要多少才比较合适。
具体来说，结合我国劳动合同法对劳务派遣岗位具有“临时性、辅助性、替代性”的性质的立法精神，对行政机关内从事内部服务的辅助性岗位，诸如文员、后勤、保洁、司机等不直接接触行政相对人的岗位，可以允许行政机关按实际需要适当聘用劳务派遣人员。但对于直接面对行政相对人进行执法的工作岗位，应该由具有法定资格的政府公务员从事，不能由各行政机关自行聘请的劳务派遣人员担任。对于行政执法人员的不足，应该通过请求主管部门增加机构编制、政府监管力量向基层倾斜、进行公务员招录等合法途径来解决。在本次调查的访谈中，也有访谈对象建议，可将日常事务性，诸如接收材料、简单咨询不涉及行政许可或行政处罚实质环节的工作适当交由劳务派遣人员从事。因为对社会公共秩序和安全领域进行监管执法，是行政机关公务员天然的职责，不能随意聘请劳务派遣人员来从事。

第 6 章 结论

完善行政机关劳务派遣员工管理制度对行政机关、劳务派遣人员以及社会公众都有重要的意义。
对行政机关来说，利用管理控制理论作为指导对劳务派遣员工进行精细化管理，可以倒逼行政机关对现有的管理制度进行改革，优化现有的单位内资源的配置，调动劳务派遣员工的工作积极性，同时将现有的劳务派遣岗位进行清理。具体来说就是规范对现有的劳务派遣员工的招录和日常管理、激励制度，提高行政机关劳务派遣员工的履职能力，促进整个行政机关工作效率的提升。同时也确保劳务派遣员工在代表行政机关履职时，能严格做到依法办事，间接维护了政府的形象，增强了政府公信力。
对广大劳务派遣员工来说，提升行政机关对劳务派遣人员的管理水平，可以充分体现劳动法律法规中同工同酬的立法精神和现代人力资源管理理念中以人为本的宗旨，确保其得到全面发展，享受应有的劳动权益，促进整个组织内的劳动关系和谐。
对社会广大公众而言，要避免遇到类似“延安城管打人事件”的再次发生，首先要督促行政机关提升对劳务派遣员工整体队伍的管理。因为虽然这些人员并非正式编制公务员，但是聘用他们的经费也是国家的财政拨款，也是来自广大纳税人支付的税款，广大劳务派遣人员从事的工作也是为社会大众提供政府的服务。所以公众有权要求行政机关对这类经费的使用和该类劳务派遣群体的招录管理做进一步规范，方便社会对其进行监督。
参考文献（略）