第一章 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
2012 年以来，我国经济发展进入新常态，目前正处于国民经济发展增速换挡、经济结构性调整、新动能培育旧动能淘汰转化的“三期”叠加特殊阶段，为了保持经济高质量发展和中高速增长，跨越中等收入陷阱，我国政府按照经济稳中求进、稳中求胜的思路，推出了一系列的减税降费、简政放权、简化审批流程的举措给市场主体松绑，不断释放国内经济活力。而税收作为经济活动中的一个重要环节，与各种类型、规模市场主体的生产经营活动息息相关，而税务局又是各类涉税事项的管理主体，内控制度的建立执行情况，直接关系着各项国家经济政策、税收政策的落实是否到位。近年来，由于税务系统内控执行不到位，为企业发展、地方营商环境带来了一些问题。例如：M 市某区税务局未按照内控制度要求进行不相容岗位分别授权，税务干部私自开具税收完税证明，扰乱房地产市场秩序；S 省某市税务局对小微企业减免税政策执行情况未建立内控制度，造成部分企业多缴税款，重复纳税。深入分析此类问题，主要是部分税务人员的内控意识不足，内控制度未建立或未得到有效执行。如果上述几个税务部门有完善的内控机制，则能够有效的降低税务机关的执法风险，同时消除以权谋私的腐败空间。
在 2012 年以后，全面从严治党成为新时代习近平中国特色社会主义思想的重要内容，各级税务局是国家重要行政执法部门，要实现党和国家税收事业的科学健康长远发展，首要的就是坚决落实党的各项政策方针。党的十八届四中全会把依法治国作为治国理政的基本方式，并提到了前所未有的高度，明确提出加强行政执法制度化建设，加强对政府内部权力的制约。因此强化内部流程控制、建立执法全过程记录制度就成为了防止权力滥用的有力工具。在近年的全国税务工作会议、税务系统全面从严治党工作会议上，均对运用内控机制落实全面从严治党要求提出了明确指示。在新的形式要求下，税务系统总结国内外各方面的内部控制理论和实践经验，大力探索推进税务内部控制机制的建设，通过加强对税务征收、管理、稽查等具体行政执法权利的管控，进一步健全符合现代政府治理要求的税收治理体系，服务全面从严治党，服务经济发展
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
Anthony（1965）对管理控制的定义进行了明确：“企业或其他组织管理层为了达到经营目标，高效的吸取和运用资源的过程。”他将该概念划分为三个层次，即：战略规划、管理控制和实施管控，管理控制是处于战略规划和实施管控之间。Lavoy（1971）提出了一个较为综合的定义:“为了使得组织能够适应外部环境，管理控制是一种寻找、搜集、传递、反馈数据而设计的系统，使得所有员工的行为行径与各自部门的经营目标相一致，并使得员工的行为和组织目标之间的差异能够进行纠正和改进。”该定义更加强调管理控制是帮助组织进行自我约束的运转体系。
上世纪 80 年代末，美国注册会计师协会首先使用了“内部控制结构”的名称，并明确了其组成部分，分别是内控氛围、内控环节以及会计系统。Willingham(1983)等学者对于内部控制的测量方法、具体措施、优缺点等问题都进行了详细的分析，对内部控制评价的非一致性对财务评价所造成的影响也得到了部分论证。在 20 世纪90 年代，随着美国国内经济的不断发展以及全球经济相互依赖性的增强，美国注册会计师协会根据内部控制理论在美国及其他国家的发展情况，对内部控制的内在意义进行了丰富和明确：“在公司领域，是由公司自身制定的为了保护其所拥有资产不会受到损失，同时保证财务数据的真实可靠，提升公司运营效率，保证决策层制定的总体规划和各层级进行的具体管理行为相互配套的所有方法和措施。” Heather M. Hermanson(2000)研究了解到内控制报告能改善组织的内部控制并能更好提升企业的持续经营能力之后，美国的内部控制专门研究委员会又提出新的概念“内部控制整体框架”，并又多次对该概念进行修改完善，最终该概念给予公司范畴的内控内涵是：内部控制是公司的所有者或者管理者为了确保财务数据和经济成果的真实可信、经营行为符合法律法规，监督和控制公司自身经济活动的自我净化系统。该含义在“内部控制结构”理念中提到 3 个内部控制构成部分的基础上，又进一步进行扩充，提出内部控制由：控制环境、控制活动、信息沟通、监督和风险、风险评估 5 部分构成。
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第二章 税务部门内部控制理论基础
2.1 税务部门内部控制相关理论
（1）控权论
80 年代中后期，我国学者对西方国家的政府内部管理理论的研究学习日益增多，西方国家的控权论观点进入我国，该观点认为，要把政府权力限定在法定的范围内，政府要对政府的行政执法进行监督、约束和控制，避免公民因执法人员滥用执法权而受到侵害。控权论认为行政权力对公民天然有潜在侵害，而且公民在执法过程中属于弱势，为了避免此类侵害，需要通过各项制度来规范行政执法权力的使用，避免人为的权利滥用。控权论提到人对权利的追逐是无边际的，处于行政执法主体的部门权利就必须得到监督，而内部控制的建设和运行就是防止税务部门在行使职权中产生权力滥用的一把利刃。
由于税收具有无偿性、强制性、固定性，本质是对社会财富的再分配，并且以国家强制力作为保障。税务部门作为承接国家税收意志的核心部门，较大的行政权力的使用直接影响着市场主体的生产、经营等各个方面，并且在诸多领域如税务征收管理权、税务稽查检查权等方面拥有一定的自由裁量。我国税务部门为了更好的控制权利，加强对权利的监督，自上世纪 90 年代分税制改革后，陆续成立了监察室、督察内审部门，都体现了控权论的理论思想。
（2）法治论
在行政执法领域，法治论认为国家机关的具体执法行为必须以法律为依托，有明确违法的行为才可以实施制裁，以法制代替人治。同时，对人们享有的各项权利需要通过法律来明确和保障，如果没有立法，人们丧失了行使基本权利的前提，法治成为无源之水。法治论通过实体法对执法者的执法范围、执法方式、执法强度进行规范，通过程序法对执法程序也相应提出了一定要求。但是各项法制如何得到有效执行，就需要进行一定的监督和控制。
在税收治理环境中，法治论体现在税收法定原则，即税务部门只能行使法律规定的征税权利，纳税人只对法律规定的事项承担纳税义务。税收法定具体有税种法定、课税要素法定、程序法定。具体内涵是：税种法定规定了税务机关对何种事项征税必须有法律赋权，纳税人的纳税义务也必须经法律规定，这是发生税收征纳关系的前提和基础。课税要素法定就是纳税对象、纳税时限、纳税地点、享受税收优惠标准等具体涉税事项必须有法律依据。程序法定就是税务机关的执法程序、纳税人的纳税行为必须复核法律规定。为了保障税收法定原则的落实到具体税收工作中，近年来我国先后出台了《征管法实施细则》《税务稽查操作规程》等制度文件，均体现了法治论观点。
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2.2 税务部门内部控制方法
（1）不相容岗位相分离
不相容岗位，是指若两个或多个岗位由同一个人担任，在工作中没有其他措施来规避舞弊，并且对于工作中出现的错误无法被发现，进而给组织带来损失。该方法是从相互牵制的角度出发，通过实施分离措施，不能有一人从事某个业务的全流程工作。该方法要求明确细化每个人的责任，每个人根据自身的授权范围来展开工作，人员通过流程设计来实现相互监督制约，既包括上下级的监督制约，也包括同级的监督制约。在税务部门日常工作中，要分别从行政和业务两个角度来进行不相容岗位相分离的研究。总的来说，事项的批准审批岗位与具体执行岗位要相分离，具体执行岗位要和监督检查岗位相分离，数据记录岗位要与监督检查岗和业务执行岗相分离，决策、执行、监督机构设置相分离，并构建起具有一定独立性的问题反馈机制和岗位部门间的轮岗交流制度。例如在日常行政中，财务部门的会计与出纳要相互分离，如果会计与出纳由同一人担任的话，资金与账簿由同一人进行管理，多记支出私自转移资金等行为就难以被发现，这就为资产流失提供了空间和可能。资产的使用部门、采购办理部门以及采购审批部门要相互分离，首先由资产的使用部门办理请购申请，再由审批部门办理审批手续，最后再交由采购部门办理，这样就避免了买到价高质劣的用品。再例如在业务工作中，税款征收岗位要与税务管理岗位相分离，如果未做到征收管理二分离，就会由一个人负责企业核定税款、缴纳税款、纳税检查等事项的全过程，企业是否按照国家规定依法缴税就难以察觉，因此会为权利寻租创造便利条件。
（2）授权控制
授权控制是一种较为常见的内部控制方法，税务机关对于各类事项的审批，需要按照办理流程，逐级进行授权批准。在进行授权控制时，首先要明确授权的主体、涉及事项范围与审批的权限，通过文件的形式规范授权管理与监督程序，做到将权利合理的进行分配，保证各层级、各部门的人员的自身的权利范围内办理事项。同时，整个组织要对各部门的权利大小进行监控管理，各部门相应也要对每个人的权利进行监控管理，随时根据工作事项的变化，组织架构的调整，人员的调整来对员工的授权范围进行调整。例如在税务日常征管中，办理退税业务是典型的授权控制，首先由办税服务窗口接件，办税服务窗口对文件资料的完整性进行批准，然后传递给税源管理部门，由税源管理部门对退税合法性进行批准，税源管理部门批准完毕后再传递至收入规划核算部门，对退税的金额进行审核批准，最后传递至局领导，对整体流程的整体合规性进行审批。
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第三章 以 T 市税务局为例分析.............. 12
3.1 T 市税务局概况 ................................... 123.1.1 T 市税务局组织概况................................ 12
3.1.2 T 市税务局主要职责............................. 12
第四章 T 市税务局内控机制运行情况及存在问题分析 ........................ 25
4.1 内部控制机制运行情况研究构思 ............................. 25
4.2 调查问卷设计 .............................. 25
第五章 内部控制建设改进路径 ...................................... 37
5.1 增强领导层重视程度 ...................................... 37
5.2 建立和完善激励机制 .................................. 37
第五章 内部控制建设改进路径
5.1 增强领导层重视程度
（1）与廉政教育相结合。通过本文问卷调查发现，T 市税务机关经常接受警示教育的税务干部的风险意识明显高于不接受警示教育人员，内部控制关系到每一名税务干部，如果需要将每一名税务干部融入到内部控制的建设中，要将警示教育的范围由党员领导干部、普通党员、预备党员扩大到群众及民主党派，提高所有人对风险的重视。在今后进行的政治理论学习中，要对内部控制的新历史定位进行广泛的讲解和宣传，让所有税务领导干部充分认识到，构建完善的权力运行体系，是推进全面从严治党的重要内容，是严明党纪党规的重要体现，而内控机制建设是全面从严治党的重要组成部分，在落实全面从严治党要求上，内控机制建设构成了税务系统全面从严治党新格局的重要一环，更是各级税务局党组织落实主体责任的重要武器，是加强内部监督、防控风险、抓好队伍建设的重要力量这一新的历史定位。此外，在税务系统内要丰富内部控制相关的政治理论培训方式，以身边的税务干部违法违纪事项作为生动、形象的素材，增强日常教育的针对性和贴近性，引起全员对内部控制的重视。
（2）纳入领导干部经济责任审计范围。现有的领导干部经济责任审计工作，分为离任审计和任期审计，主要对领导任期的财务收支、重大经济事项决策、执行上级部署等情况进行审计检查，审计检查中发现的问题直接对应领导干部个人，对领导干部在任期内严格履行财经政策起到了监督。今后在经济责任审计工作中，将内部控制的执行情况纳入审计检查范围，审计对象、责任认定直接确定为领导干部个人，进一步促进领导层对内部控制工作的重视。
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第六章 结论与展望
参考文献（略）