北京市A局公务员分类绩效管理优化研究

1 引言

1.1 研究目的及意义
改革开放以来，随着我国企业管理理论、实践的蓬勃发展，无论在公共管理理论还是实践领域，均出现了较为明显的与企业管理理论、实践融合发展的趋势，政府各部门相继结合自身特点建立了绩效管理体系，对于提高政府部门工作效能起到了明显的促进作用。但是，一方面传统的党政机关及公务员绩效管理相对粗放，基本上是上级单位考核评价下级单位，对考核评价结果的运用更多局限于评优选先层面，精神奖励多，物质奖励少，对于调动公务员个人积极性、主动性效果不够明显。另一方面公务员的职业特点与企业职员存在较大差异，且政府各部门的岗位、业务等也大不相同，因此，对公务员个人的分类绩效管理始终是政府部门绩效管理领域的薄弱环节，亟待加大研究力度、找到问题关键、突破工作瓶颈、明确科学路径。
进入新世纪以来，党和国家不断推动公务员制度由相对单一的传统管理模式向科学、灵活、多样的现代管理模式转变。2000 年，党中央提出要“根据党政机关不同职位的特点，制定分类绩效管理办法”。党的十六大、十七大、十八大先后提出要“健全干部管理机制”、“深化干部分类绩效管理改革”。近年新修订的《中华人民共和国公务员法》规定：“国家公务员实行分类绩效管理”。近期，中央深改组还要求：“着眼于提高管理效能和科学化水平，确立体现工作性质和职位特点的职业发展通道，分类录用、分类考核、分类培训，突出对公务员特别是基层公务员的持续激励，更好调动公务员积极性”。可以说，实行公务员分类绩效管理，健全完善面向个体的、定性定量相结合的分类绩效管理体系，已经成为我国公务员绩效管理实践的发展方向和必然要求。
在上述背景下，北京市 A 局结合自身特点，建立了以关键绩效指标为核心的分类绩效管理制度，其主要做法：一是进行岗位细分，结合单位业务特点对组织体系进行梳理，按照各处、科室的工作性质，将所有岗位划分为一线业务岗、综合研究岗、后勤保障岗、研修研习岗、未定岗 5 大类，部分岗位又分为主岗、副岗、辅助岗 3 个等级，简言之，就是在公务员现有行政职级体系基础上，配套建立了岗位绩效管理体系。二是为所有岗位制定《岗位说明书》和《年度工作任务书》，明确不同类型、级别岗位应承担的具体职责和任务目标。三是将岗位说明书与绩效考核相结合，建立了以关键绩效指标为核心的考核评价办法。四是在个人上岗方面采取“双向选择”原则，主岗、副岗、辅助岗由个人提出上岗意愿，组织进行审核。五是实行岗位动态调整机制，每一年为一个周期，个人可以重新择岗择级，同时也制定了强制降级条款。六是对考核结果进行运用，为每个类级设置了与岗位任务量和难度成正比的岗位系数，根据绩效考核得分与岗位系数之积确定奖金和补贴发放金额，进而起到奖勤罚懒、奖优罚劣、普遍激励的作用。
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1.2 研究现状
从学科划分来看，公务员分类绩效管理属于公共部门人力资源激励机制研究范畴，但是其理论基础源于现代工商管理科学。通过对比不同文化和时代背景下，国家公职人员管理理论和实践差异，有助于我们挖掘理论根源，掌握公共部门人力资源激励机制实践的发展规律。
1.2.1 我国公共部门绩效管理实践发展脉络与现状
在我国历史上，对官员的考核是历朝历代统治者治理国家的重要手段。《尚书》中记载，舜勤于对各个部落的巡视与管理，对各部落首领的功过赏罚分明。《礼记 周礼》中也记载，周天子对诸侯采取定期考察的管理方法，并论功行赏。《史记 田敬仲完世家》中也曾记载，齐威王采取了按镇级考核的方法来进行官吏考察与惩治。而秦统一中国之后，通过考察而获得重用的官员不在少数。魏晋南北朝时期，孝文帝每三年要对官员进行一次较大规模的考察，考察结果被分为“三等九级”，即“上中下”三等，“上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下”九级，“上者迁之，下者黜之，中者守其本任”，已经将考察结果加以运用。到了唐宋时期，我国的官员考核制度已经比较成熟，隋唐年间规定凡九品以上的地方官应定期入京“朝集”；唐朝时朝廷还配备了专职考核人员。明代对官员的考察主要分为两种，即“考满”与“考察”。清代实施“考满”制度，考核周期分为一年、三年。
20 世纪初，我国引进了现代绩效管理理论，起初绩效管理主要运用在企业管理中，此后随着政府职能转型而被引入到政府管理中。1993 年，我国颁布并实施了《国家公务员暂行条例》，至此我国的国家公务员制度正式建立，对公务员的综合考察进入了现代化轨道。原人事部于 1994 年出台了《国家公务员考核暂行规定》，明确界定了公务员考核的内容和相应标准，我国公务员绩效管理的框架初步建立。2006 年 1 月，《中华人民共和国公务员法》颁布出台，规范了公务员职称评定、工资奖金、教育培训等内容，为之后公务员绩效管理的实施奠定了良好基础，提供了重要法律依据。
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2 公务员分类绩效管理相关理论

2.1 公务员分类绩效管理的主要内容
2.1.1 公务员分类绩效管理的概念
公务员分类绩效管理，主要是指公共管理部门根据部门核心职责任务，以一定的岗位目标、工作要求为基准，用考核的方式对公务员工作态度、任务目标完成情况、工作效率等作出评价的总称。公务员分类绩效管理是以提高公共部门绩效和公务员个人绩效为目标导向，通过绩效考核来评价组织中的个人工作成果，激发个人主观能动性、创造性和积极性，从而提高部门工作质量效益的管理过程。
2.1.2 公务员分类绩效管理的内容
上级考核：由公务员管理机构或上级组织做出统一安排部署进行考核。
自我评价：公务员本人按照年初的任务分解和岗位目标进行个人总结，述职述廉。
同级评价：对公务员在单位中的公认程度进行民主测评。
下级评议：组织服务对象、市场主体、下级机构以及工作人员对公务员进行评议。
2.1.3 公务员分类绩效管理的性质
主要分为定量与定性考核两种，首先定性考核侧重工作质量的完成情况；其次定量考核侧重工作数量的完成情况，通过量能结合做出相对准确的评价。
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2.2 公务员分类绩效管理的政策依据
1993 年 8 月，我国颁布了《国家公务员暂行条例》，正式实行了公务员管理制度。《条例》规定了职位分类、录用、考核、任免、职务升降、奖惩、培训、交流、回避、申诉控告等 10 种制度。1994 年 3 月，原人事部出台了《国家公务员考核暂行条规定》，标志着我国公务员分类绩效管理制度框架基本建立。经过几年的实施，2006 年 1 月全国人大颁布了《中华人民共和国公务员法》，在《国家公务员暂行条例》基础上进行了修订完善，进一步明确了公务员的权利、义务、录用、职级、任免、升降、考核、奖惩、培训、交流、回避、福利、保险、申诉控告、职位聘任、法律责任等内容。2015 年 10月，全国人大对《中华人民共和国公务员法》进行修订完善。这些法律法规和政策性文件是公务员分类绩效管理的政策依据。
关键性指标（简称 KPI）理论，是对组织发展的关键成功要素进行的提炼和归纳。它既是衡量组织战略实施效果的关键指标，又是对组织战略目标进行细化分解，构建起的具有量化特征的指标体系。关键性绩效指标考核的重要环节是建立运行机制，将组织战略目标转化为组织内部各层级乃至每个个体的活动，再由个体绩效聚合转化为组织的核心竞争力，使组织不断发展壮大。它的重点在于：一方面坚持战略导向，强调对组织成功具有重要影响的方方面面；另一方面体现对组织发展有增值影响的关键指标，形成组织战略目标与个人绩效目标的桥梁和纽带。
平衡计分卡指标体系，主要是在组织目标确定后，构建相应的团队与个人分层递进体系，并设计绩效指标，进而判断团队和个体行动能否满足组织战略目标的实现。平衡计分卡绩效指示不仅要为组织成员指明通向组织战略目标的行动方向，而且要为管理层判断战略目标推进情况提供直观依据。实施平衡计分卡指标体系，必须分析绩效驱动因素与绩效评价指标之间的因果关系，促使绩效驱动因素与绩效指标相匹配。同时，组织还应就所设计的绩效指标进行自上而下、由内到外的沟通协调，征询各方面意见，吸收采纳各方面各层次的意见建议，这种沟通协调有助于使所设计的指标体系达到平衡。
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3 国外公务员绩效管理的主要做法..............................9
3.1 美国公务员绩效考核的主要做法.........................9
3.1.1 探索阶段.......................9
3.1.2 改革阶段..........................9
4 北京市 A 局干部分类绩效管理体系..................12
4.1 基本情况介绍.............................12
4.1.1 组织结构情况....................12
4.1.2 组织管理情况...........................13
5 对优化 A 局公务员分类绩效管理制度的建议.....................22
5.1 关键岗位 KPI 的构建.......................22
5.1.1 高层管理者的 KPI......................22
5.1.2 部门领导的 KPI....................23

6 A 局公务员分类绩效管理配套保障措施

6.1 坚持科学的绩效管理思维导向
科学的思维导向能够为 A 局公务员分类绩效管理有序实施提供重要保障。相比于企业而言，公务员的岗位属性具有特殊性，其掌握着人民赋予的权利，在政府转型的过程中，应更加突出对公众与社会的服务，通过科学的引导与激励，增强公务员对本职工作的认知，让分类绩效管理的目标和思路适应政府转型的客观需要。
首先，在 A 局公务员分类绩效管理过程中应全面落实以人为本的管理理念。逐步实现从“事本位”思想转化为“人本位”思想。在传统的人事管理中，通常以岗位为核心，用制度代替思想，导致公务员在岗位工作实践中缺少人性化色彩，机械教条、墨守成规，使公务员创新创造的积极性受到压制。随着现代人力资源管理理念和模式的引进，A 局分类绩效管理必须要迅速转变思维，消除传统人事管理的陈旧观念。在分类绩效管理过程中，要以实现公务员潜能开发、促进公务员综合全面发展为目的，全面提高分类绩效管理科学化水平；要通过各种方式，使公务员的现实需求、心理需求得到一定满足，从而获得更多基于人性的关怀、关注、理解与尊重，并在此基础上实现自我才能的开发，加强在本职岗位上的创新。
其次，在分类绩效管理过程中应突出公平与公正的理念。在以往的公务员绩效管理中，对“心理契约”的关注度较低，而在基层公务员的绩效分类管理中，因缺乏公平而导致公务员内心期望值与现实出现较大差距，容易对公务员心理健康造成伤害，影响其工作效能。因此，在 A 局分类绩效管理过程中，应着力维护“心理契约”的平衡，要在分类绩效的计划设计、具体实施、结果评估和信息反馈环节保持公开公正，只有这样才能促使评估系统发挥出应有的作用，才能为后期的奖惩提供依据。同时，要确保分类绩效考核结果的客观公平，避免人为因素对分类绩效管理的干预，使干部产生失落感。A局分类绩效管理的重要作用之一就是确定与干部利益直接相关的奖金等经济报酬的发放，考核结果公平与否将直接影响到干部对机关的信任度，也决定着干部对机关的忠诚度与归属感。因此，必须要重视绩效结果的客观性与公平性。
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结论
北京市A局公务员分类绩效管理是我国政府部门改进人力资源管理方式的一次有益尝试，具有多方面重要意义。科学的分类绩效管理有助于增强公务员队伍的活力，提升公务员工作热情和业务水平，从而为社会提供更优质的公共服务。本文的研究主要得出如下结论：
于关键性绩效指标理论等。
第二，北京市 A 局公务员分类绩效管理工作应积极吸取国际先进管理经验，包括美国、新加坡等国家在政府公共部门绩效管理方面的理论和实践成果，都为 A 局公务员分类绩效管理提供了启示。我国政府部门应当秉持兼收并蓄的心态，进一步加大行政管理体制改革力度，不断将公务员分类绩效管理实践引向深入。
第三，通过对北京市 A 局公务员分类绩效管理体系基本情况的分析，发现了该局前期实施分类绩效管理的主要问题。研究认为，优化 A 局公务员分类绩效管理应对二级局设立 KPI 考核指标，明确岗位类别的划分比例，优化岗位系数设置，细化《岗位说明书》与《年度工作任务书》等，从而完善绩效管理的整体流程。
第四，应加快完善 A 局公务员分类绩效管理配套保障措施，健全沟通反馈机制，强化内部监督制约，加强人才队伍建设和宣传引导，从而提升 A 局分类绩效管理的整体效能。本文的研究由于研究时间和条件局限，还存在较多的不足之处，希望得到导师和专家的批评指正。
参考文献（略）