“三局合一”改革下监管服务能力提升研究——以 M 区市场监督管理局为例

第一章 绪论

第一节 选题背景与研究意义
一、 选题背景
随着社会的发展，市场经济不断繁荣，对于市场的监管工作，尤其是基层部门，不断出现新的问题，面临着许多新的挑战，对于日常监管和服务工作也提出了更高的要求。为此，党的十八届三中全会中提出：“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”。为贯彻落实好这一具体指示要求，建立一个良好的市场环境，进一步做好基层一线的市场监督管理工作，提升职能部门的监管服务能力和为民服务水平，基层工商行政管理局、质量技术监督局和食品药品监督管理局实行“三局合一”，将这三个局的人员和职能合并，成立基层市场监督管理局。
为更好地配合地方政府做好市场监管工作，其原有的垂直管理体制也随之结束，工商、质监经历了近 20 年的垂直管理后，重新转为地方管理。与此同时，迎来了新一轮的改革：进一步简政放权，沿着大部制改革的方向，将工商、质监和食药监“三局合一”。在相当长的一段时期内，职能部门对于经济市场的监管和服务，一直以来，都是由多个部门分职权进行，这些部门主要涉及工商、质监、食药监等关乎经济市场的职能部门。“三局合一” ，就是将工商局、质监局、食药监局的人员合并、职能整合，成立新的市场监督管理局，提高行政效率，提升服务水平，为各类市场提供更加完善的监管和服务工作。
三局合并后，职能范围进一步扩大，人员大幅增加。此种情形下，机构设置、执法权限、协同能力、人员管理、管理成本等方面的问题日益凸显。针对这些问题，结合 MBA 专业所学，特以“三局合一”改革后 M 区市场监督管理局为研究对象，从效能、组织及人力资源管理的角度，对其监管服务能力的提升进行研究。
......................

第二节 研究内容与技术路线
一、 研究内容
本文是在“三局合一”体制改革背景下，根据经济市场发展和国家政策趋势的需求，从效能、组织和人力资源管理的角度对合并后的 M 区市场监督管理局的现状、问题进行梳理和研究，找出问题产生的原因及影响因素，根据现实情况提出解决问题的各种方法，并制定相关保障措施。围绕这一内容，本文主要分为以下五个部分。
第一部分是绪论部分。这一部分包括三节，第一节介绍了选题背景与研究意义；第二节介绍了本文研究的具体内容以及采用的技术路线；第三节介绍了研究方法与论文的创新点。
第二部分内容包括相关理论与文献综述。第一节主要介绍本文参考的相关理论：一是行政效能理论；二是马克斯 韦伯行政组织理论；三是人力资源管理理论。第二节对国外文献进行分类综述；第三节对国内文献进行分类综述。对国内外文献的综述是以效能管理、组织管理以及人力资源管理三个方面分别介绍的。
第三部分分析了合并后的 M 区市场监管局现状、问题与影响因素。本章第一节介绍了改革的背景与现状。改革背景：一是体制背景，二是职能背景；改革后的现状：包括部门现状和监管服务对象现状。第二节对合并后监管服务能力存在的问题进行详细梳理：一是机构设置重叠；二是执法权限交叉：包括职能交叉、多头执法、分段执法；三是协同能力薄弱：职能和观念未真正融合，这一板块从职能方面、执法特点方面和人员结构方面进行分析；市场主体认知阻力；合并后的本领恐慌；财政压力下案源抢占问题突出。四是人员管理混乱。选人用人不尽完善。主要有以下因素：人员引进渠道落后、岗位与需求不匹配、一线监管职能超负荷、人员流动性差。培训机制欠缺：人才培养流于形式、人才培训缺少专项经费；缺乏竞争和激励机制：铁饭碗思想根深蒂固、工作强度与薪酬待遇不对等、同一单位不能实现同工同酬。五是管理成本较高的问题。第三节分析了影响监管服务能力的原因。一是政策执行不力：队伍整体素质与新形势下市场监管执法要求不相适应、内部职能分工与监管执法任务不相适应、现行监管执法模式与监管执法的要求不相适应、上级工作要求与新时期监管工作不适应；二是制度保障不完善：执行标准不明确、上下级对应关系不清晰；三是配套法律法规跟进滞后。
........................

第二章 相关理论与文献综述

第一节 相关理论
对于”三局合一”这一行政体制改革，如何在改革后提高监管服务水平，是关乎改革能否取得成功的重要一环。对 M 区市场监督管理局监管服务能力提升研究，本文主要从组织管理、行政效能、人员管理方面展开论述，参照以下相关理论：
一、效能理论
效能是指任何事物的有利影响结果。行政效能理论中所指的“事物”，是行政行为、相关系统和行政组织的集合综合。行政主体作出行政行为，就是以小投资带来大回报，从而实现资源的优化配置。行政管理活动的效能，主要是从效率、能力和效益、效果等环节中体现出来的。实现高效的管理，行政能力是必不可少的。没有高效的行政管理，组织成员就无法发挥和产出高效能。行政理论效能须符合以下三原则:
（一） 合法性的原则
就是指任何行政行为必须遵守国家的法律法规，必须合法，必须遵循国家的法律法规政策和政府的决定命令，还应该符合本部门、本单位、本系统所制定的重要规章制度。法律代表的是广大人民的根本利益，如果违法就是对全国人民群众最根本利益的直接侵害，国家的政令就不能得到贯彻执行，令不行禁不止，国家机器就不会正常地运转，这也会对本系统和本单位的利益会造成根本损害。
（二） 有利性的原则
就是指行政行为要带来有利的一面。主要表现在较高的效率、较好的效益、极佳的效果。行政效能的有利性原则强调：任何行政行为，只要是符合行政效能要求的、符合其有利性原则的，就能够促进经济、社会和生态朝着有利的一方协调发展，实现较好的效益。在判断行政行为的过程中，还应当考虑到短期效益和长期效益、局部效益和整体效益之间的发展关系。
（三） 正确性的原则
就是指依据效益的有无，从而排除诸多无效益和效益差的行政行为。在行政行为的实践过程中，必须摒弃错误行为，摒弃那些以权谋私、损人利己的行为。也可以说，符合行政效能的行政行为，最根本的是以满足最广大人民的根本利益为目的行政行为。
能力、效益、效率、效果是行政效能的四大要素，行政管理能力是实现行政管理高效能的基本要求，行政效能必须符合行政行为合法性、有利性和正确性原则。
........................

第二节 国外文献综述
对于”三局合一”这一行政体制改革，如何在改革后提高监管服务水平，是关乎改革能否取得成功的重要一环。本文主要从绩效、组织和人力资源管理方面展开论述，参照的国外研究相关文献主要有以下内容：
一、 绩效管理
1、绩效评估理论起步较早，关于政府的绩效评估最早起源于西方国家。在官僚制时代，政府绩效评估更加注重技术和效率。艾伦 西克（20 世纪 40 年代），曾经提出：政府已经针对几个特定部门制定了衡量业绩的相关标准。在此之后，绩效评估理论逐步完善，这一完善过程是伴随新公共管理运动的深入而逐步发展的，就此，开始形成相对成熟的理论体系。
2、以赫伯特 西蒙为代表的一些学者建议公共部门尤其是政府，应该提高公共服务的供给水平，其观点主要集中体现在《市政活动的评价》、《行政管理行为》这两部著作中。
3、戴维 奥斯本和特德 盖布勒（20 世纪 70 年代至 90 年代），主张政府部门应该引入竞争机制，并将科学的管理方法和理念加以整合，以提高政府服务质量和服务效率。新公共管理运动在西方一些国家逐步发展。与此同时，随着这一运动的兴起，产生了一些先进管理理念，绩效管理理论应运而生。如政府标杆管理、重塑政府、全面质量管理等。
4、美国学者马克 G 波波维奇（2002 年由中国人民出版社出版译著）在其著作《创建高绩效政府组织》中，从不同的角度详细研究了政府各个职能部门绩效评估的相关问题，深入探讨了如何才能塑造高效政府。
5、 美国学者 Osborne 和 Peter Plastrik 著有《政府改革手册:战略与工具》，我国在 2004 年出版其译著，在本书中，构建了政府再造的理论框架、变革途径以及战略方法，指出：“绩效预算明确规定了机构、项目或战略应该产出的成果和产品以及以何种成本生产。这一成果及结论，使司法机关、立法机关和执行机关，明确做出类改革预期，并通过核算付出的成本、与之取得的相应的回报进行追踪比较，从而更进一步的了解所追踪的机构、项目或战略能否产出预期效果”。这些学术成果，都为体制改革后的绩效和组织管理提供可借鉴的理论支持。
........................

第三章 “三局合一”后监管服务能力现状、问题与原因分析......17
第一节 监管服务能力现状............... 17
一、 机构......................17
第四章 “三局合一”后提升监管服务能力的思路、措施与保障....39
第一节 提升监管服务能力的必要性........................... 39
一、 市场发展的需要................................39
第五章 结 语............53
第一节 结论.......................53
第二节 展望.....................53

第四章“三局合一”后提升监管服务能力的思路、措施与保障

第一节 提升监管服务能力的必要性
一、 市场发展的需要
为了顺应市场经济发展的需求，更好的对市场主体进行监管和服务，特别是对食品药品的监管，我国食品药品监管体系经历了颇多的改变与调整。为了更好地做好市场的监管工作，尤其是食品安全，国家也在制度层面和具体操作层面进行过许多的尝试和改革。最终确定自下而上的逐步实行工商、质监、食药监”三局合一”的现行监管模式。这种模式的出台，使得职能部门分段管理，各自为政的局面逐渐终结，在市场监管过程中，通过不断总结，推进体制机制改革的顺利进行，实现服务能力不断提升。深圳是最先尝试”三局合一”的城市，它的成功实施必然有其合理的市场需求。因此，在自下而上、全国大范围实施“三局合一”困难重重的情况下，这一体制改革势在必行，合并后监管服务能力的提升是保障这一改革能否顺利实施的重要环节。
二、 服务监管的需要
“三局合一”这项体制改革，其取得成功的关键取决于合并后的机构在职能和人员上能否实现真正融合。能否达到改革预期，做到“1+1+1＞3”，才是这次 M 区”三局合一”改革的目的所在。从磨合到融合，是体制改革提升监管服务能力的必经阶段。民以食为天，食品安全问题一直以来都是老百姓十分关注的话题，特别是近年来出现的“三聚氰胺奶粉”、“瘦肉精”、“地沟油”等事件让人触目惊心。“三局合一”后的生产、流通、消费领域的监管将会走向何方，这与服务监管能力的提升密不可分。举个简单的例子，在超市里，一瓶小小的润肤露，按照原有监管模式，对这一产品的监管，工商检查其商标情况、质监检查其产品质量是否合格。食药监检查其各类元素含量是否超标等问题，三个部门、分三次监管和取样。“三局合一”后，情况就不一样了，程序大大简化：一次取样，得出数据，大家共享。既节省了执法力量，也提升了监管服务水平。这是顺应简政放权、服务于民的必然要求，是服务监管的需要。
...........................

第五章 结论与展望

第一节 结论
继深圳、天津实行“三局合一”改革后，2014 至 2015 年间，这一机制体制改革在全国范围内拉开序幕，工商、质监和食药监“三局合一”。 本文选取“三局合一”改革下监管服务能力提升问题进行研究，具有较强的理论价值和现实意义。通过参考效能、组织和人力资源管理方面的相关书籍，结合对国内外文献的整理总结，以 M 区市场监管局为例，从多方面分析“三局合一”体制改革进展情况。
此项改革从基层部门逐步实施的，通过对 M 区市场监督管理局“三局合一”改革后监管服务能力提升研究，对其现状、问题、产生问题的原因等方面做了梳理和分析，找出“三局合一”后影响监管服务能力提升的症结所在：机构设置重叠、执法权限交叉、协同能力薄弱、人员管理混乱、管理成本较高；政策执行不力、制度保障不完善、配套法律法规跟进滞后。
针对现实情况，将企业化的管理方式引入政府职能部门管理，从效能、组织和人力资源管理方面进行论述，在充分调研 M 区市场监管局日常工作出现的矛盾、问题的基础上，深入分析“三局合一”改革下影响其监管服务能力提升的关键因素，结合实际，提出可行性对策，以达到以下效果：通过精简机构设置，提高监管服务效率；通过明确执法权限，提高人员责任意识；通过提高协同能力，实现职能全面融合；通过人员统一标准，实现组织顺畅管理；通过降低管理成本，实现行政效能提高。通过上述手段，提升监管服务水平，加强责任意识，提高组织效能，实现全面融合，使得工商、质监、食药监在“三局合一”后形成 1+1+1＞3 的效果。
参考文献（略）