第 1 章 绪论
1.1 研究背景
1.1.1 全域旅游时代的到来
在当今世界和平与经济全球化融合发展的大背景下，全国人民的生活品质迅速提升，马斯洛需求层次已经开始向高层次尊重的需要和自我实现的需要转变。人们外出旅游的普及化以及旅游发展的去边界化、融合化、高质量化趋势愈发明显，旅游产业要素域迅速扩张，商业旅游、研学旅游、养生旅游、冰雪旅游等“+旅游”模式逐渐成为消费热点，我国旅游产业发展已经进入全域旅游发展新时代。因此，现实要求我们要积极推动旅游管理体制创改革，向旅游治理模式进行转变，提高旅游服务质量，推动我国旅游业高质量的发展。全域旅游时代的到来是历史发展的必然，也是我国对当今旅游业发展模式的重新定位。
1.1.2 我国的宏观政策背景
全域旅游发展战略自 2015 年被提出以来，就引发了行业和学界的激烈讨论，国家政府部门也出台了多个宏观政策对其进行解读。自 2015 年开始，原国家旅游局首先在全国范围内适宜地区开展全域旅游地方试点，随后正式印发《关于开展“国家全域旅游示范区”创建工作的通知》，标志着我国开启了全域旅游全国示范探索[1]。2016 年原国家旅游局相继发布了《全域旅游示范区创建验收标准》《国家全域旅游示范区认定标准》等诸多政策文件，全方位、系统性地解读全域旅游的建设要求和认定标准，提出要积极推动综合性的旅游治理体系建设，优化旅游公共服务和后勤保障供给，打造融合性的旅游产业体系和开放性的旅游营销体系。2016 年，国务院在其发布的《“十三五”旅游发展规划》中，对全域旅游发展战略的实施做出充分肯定，在明确全域旅游发展方向的基础上，全方位、多领域、高标准的推进全域旅游战略实施，强化全域旅游发展战略的政策支持。2017 年原国家旅游局提出实施“三步走”发展战略来推动全域旅游建设，积极推动旅游管理体制“1+N”改革，以全域旅游的融合发展带动区域经济整体稳步增长[2]。同时，全域旅游的战略实施也得到了各省级政府的重视和支持，以海南省开启全域旅游示范省创建单位开始，逐步扩展到西部地区的贵州、宁夏等省份，全域旅游建设已经在全国如火如荼的开展起来。
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1.2 研究价值
1.2.1 理论价值
纵观我国改革开放以来 40 年的旅游管理体制，其随着时代变迁和旅游业发展的现实需要进行了多次改革，但现行旅游管理体制中仍存在着较多与全域旅游发展要求不相适应的地方。学界关于旅游管理体制的研究已经取得了诸多成果，研究热点主要集中于：政府旅游管理“被动型缺位”、国外旅游管理体制借鉴、旅游社区居民参与等几方面，也创新性地提出了“旅游管理”向“旅游治理”的思路转变，但是对于旅游治理中的诸多主体角色扮演没有进行明确定位，一定程度上存在着治理混乱的风险。因此，本研究选择引进“元治理理论”来构建全域旅游模式下的旅游治理体系，通过对旅游治理中的多元治理主体进行角色定位，明确全域旅游发展模式中的“元治理者”地位，构建利益共享的平等协商机制，探究全域旅游发展模式下的全域旅游治理体系的构建与治理措施。对于丰富我国旅游管理体制的研究内容，拓深旅游治理研究的深度和广度具有一定的学术价值。
1.2.2 现实价值
全域旅游是我国旅游业现阶段的发展战略，全域旅游的整合性、融合性、协调性、联动性和共享性对于我国现行的旅游管理体制提出了更高的管理要求。目前所正进行的旅游管理体制改革是与全域旅游发展的本质要求相一致的，此时，对全域旅游发展阶段下的旅游治理模式进行讨论是符合当今时代发展趋势的。本研究通过借鉴西方和国内学者“元治理理论”的研究经验，探讨构建我国全域旅游发展阶段下的旅游治理体系，通过运用一定的手段或制度安排，充分利用科层制、市场制和网络化三种治理模式的优势，解决旅游治理中的资源分割、多元利益主体间互相博弈的矛盾冲突问题，对于促进我国文化、旅游事业融合发展，推动旅游朝着更加有品质、更加有文化创意的道路走，丰富文化旅游发展的空间内涵，具有一定现实参考价值。
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第 2 章 主要概念界定及内涵解读
2.1 “旅游管理体制”概念界定及内涵解读
2.1.1 “旅游管理体制”概念界定
旅游管理体制是指一个国家对整个旅游经济活动和运行进行总体规划、协调管理的组织形式、机构设置、职权划分和管理制度的总和[38]，它涉及到旅游经济活动的诸多层面、各个领域，对于旅游业的合理发展发挥着“规制”和“引领”作用。马勇和周娟认为国家对旅游产业发展中遇到的各种问题进行协调、管理所形成的各种组织形式以及管理制度等都可以称之为旅游管理体制[39]。由此可见，旅游管理体制是指国家对旅游经济活动所进行的规制和指引，通过一定的制度设计和规划指引，为促进国家旅游业的健康发展所形成的相应规章制度、隶属关系及管理机构等。而旅游治理作为旅游管理体制中的一种治理形式，是对旅游管理模式的优化提升。刘梦华和易顺提出旅游治理是指在公共治理理念指导下，将非盈利性部门和社会公众积极引入到旅游管理中来，强调旅游治理主体的多元化[40]。
2.1.2 “旅游管理体制”的内涵解读
（1）旅游管理体制的核心问题
权责划分是旅游管理体制的核心内容，其实质性目的在于实现三个层面的权力划分及责任归属：一是明确旅游行政主管部门与涉旅部门之间的权力与责任；二是明确旅游行政主管部门上下级之间的职责权限；三是明确旅游行政主管部门与旅游企业、旅游行业组织以及旅游者之间的权责划分[41]。对于权责划分这个错综复杂的关键问题，必须进行准确把握，否则将会导致旅游管理混乱局面的出现，出现管理过多或者是管理“空白点”，最终损害多方治理主体的权益。
（2）旅游管理体制的合理化
合理的旅游管理体制是与生产资料所有制性质相一致的，能够适应国家生产力的发展要求，保障旅游经济活动顺利进行，最终实现旅游发展的总体目标和要求。因此，判断一个国家旅游管理体制是否合理，主要看它是否适应国家的政治经济体制，是否适应国家经济发展的生产力要求，是否能够为旅游产业发展提供制度性保障。根据我国生产资料公有制的性质和旅游业发展所处的阶段特征，形成了“国家统筹管辖旅游事务，市场、旅游组织等多元主体积极参与治理”的旅游管理体制模式，在培育旅游市场、促进旅游生产力发展、保障旅游经济活力中发挥着重要作用。在全域旅游的全新发展战略下，旅游管理体制也应积极做出相应调整，适应全域旅游的新要求和新特征，最终实现旅游产业的高质量发展。
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2.2 “全域旅游”概念界定及内涵解读
2.2.1 “全域旅游”概念界定
“全域旅游”概念的提出，是在我国旅游业长期发展的实践经验中总结出来的，也是对当今旅游业发展方向的重新定位。厉新建教授认为全域旅游就是指在一定区域范围内，充分利用该区域全部的吸引物要素，各行业、多部门齐抓共管为游客提供全时空、全过程的旅游产品，全面满足游客旅游需求的发展战略[42]。李金早认为全域旅游就是指在一定区域内，通过区域范围内的经济社会资源进行统筹规划提升，将旅游业打造为区域经济提升的增长极，利用其融合、带动作用实现整个区域经济的高质量发展模式[43]。在认真总结、领悟各位专家学者的观点后，将全域旅游的概念总结为：在一定的区域范围内（旅游业在经济增长中占有较大比重），以区域范围内旅游龙头产业为基础，通过对区域范围内的相关产业、基础设施、产品体系、旅游环境、体制机制等优化提升后，推动各产业积极实施“+旅游”政策，培育区域产业增长极，带动整个区域经济社会高质量发展的旅游模式。
2.2.2“全域旅游”的内涵解读
杨振之教授认为全域旅游的核心内涵是指在某个区域资源相对发达的地方，通过对旅游产业的大力扶持，借助其在空间和产业发展中的资源调配作用，继而带动、引领整个区域经济实现快速增长，持续增强区域竞争能力的发展模式，这不仅仅是对创新、协调等五大发展理念的贯彻落实，更是从区域全局发展的高度明确旅游产业的战略地位[44]。从理论上来讲，全域旅游实质上是迈克尔波特的竞争战略理论体系在我国的实践运用，是对旅游目的地和旅游产业融合发展研究的创新成果，也是在我国旅游业发展“五期叠加①”特征下的创新体现。
值得重点关注的是全域旅游的发展不能只重视“全”字而忽略了“域”字，全域旅游的发展不能靠简单的实现“全景化、全时化”等理念引领，因各地资源品质不同、旅游季节差异性的存在以及各地经济差异的明显，不能为了“全景”而去盲目性的创造景色，旅游季节差异性是可以去弥补但是不能被抹除掉，必须要尊重基本的自然规律和社会发展情形。
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第 3 章 我国旅游管理体制的现状及存在的问题······················17
3.1 我国旅游管理体制的现状···························17
3.2 我国旅游管理体制现存的问题······························ 18
第 4 章 “元治理”视角下全域旅游治理体系的基本构成···························23
4.1 构建全域旅游治理体系的必要性···························· 23
4.2 构建全域旅游治理体系的可行性····························· 24
第 5 章“元治理”视角下全域旅游运行举措·································32
5.1 建立政府统筹、社会多元主体参与的治理构架··························· 32
5.2 提升公民社会参与度, 打造“政社共强”的旅游治理格局·············33
第 5 章“元治理”视角下全域旅游运行举措
5.1 建立政府统筹、社会多元主体参与的治理构架
与其他西方国家相比，我们国家拥有着他们不可媲美的优势，即集中力量办大事的优势，这是我国的政治经济体制所独有的优势。在 2003 年 SARS 危机和 2008 年金融风暴中，政府在我国旅游治理体系中扮演着“统筹者”角色，通过协调各方利益，将我国旅游业的损失降到了最低，也从侧面体现了我国政府在旅游治理体系中承担“元治理者”角色的重要性和必要性。
在全域旅游治理体系中强调政府角色的重要性，并不是企图去建立一个完全政府主导型的旅游治理体系,也并不是要去打造一个“全能型”政府，而是基于我国的现实情况和全域旅游发展需要出发的。在“元治理”理论指导下构建的旅游治理体系中，政府将被定义为一个“有限性”的“服务型”政府。其主要原因有以下几点：一是在全域旅游发展模式下，旅游的治理不能再是部门治理或者是行业治理，应当是全社会治理。在此阶段下旅游业的要素域、产业域及服务域范围迅速扩张，旅游跨行业融合发展趋势明显，旅游治理仅依靠旅游行政主管部门是不可行的，必须通过政府做好内部和外部的“元治理”，协调好政府与旅游企业、消费者以及旅游协会之间的关系，取长补短、协同互补,充分利用科层制、市场制和网络化治理模式三者的长处来促进全域旅游建设。二是全域旅游的发展需要政府进行把握方向和控制风险，旅游业的发展在充分被市场机制刺激下得到了快速发展，但是旅游业的整体发展方向和产业布局仍须政府进行“把控”，当然这里的“把控”是指政府“掌舵并非划桨”，以此来控制风险。这是科层制管理模式下政府与其他“元治理主体”相比所独有的优势。因此，在构建全域旅游治理体系中必须要做好权责划分，积极实行政企分开和简政放权政策，该由政府负责的必须切实承担起自身职责，该由市场、企业自主发展的，政府要懂得适时适度放权，做好相应的后勤保障工作。政府应更多通过税收、法律法规等宏观层面柔性的间接手段进行调控，负责为旅游企业的发展营造一个和谐、稳定的发展环境，充分发挥社会民间自治组织的效用，引导旅游市场健康发展，打造一个政府统筹、多元主体参与的治理格局。
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第 6 章 结论与展望
6.1 研究结论
本文通过对我国现行的旅游管理体制研究，结合国家、地方政府以及专家学者在推动全域旅游管理体制改革创新的有益尝试，总结现行旅游管理体制中存在的问题并对其原因总结反思，可以看出推动“旅游管理”向“旅游治理”转变是最契合全域旅游发展要求的，也是进一步提升政府施政能力水平的反映。
回顾我国旅游管理体制的发展历程，计划经济体制下的“科层制”管理模式与当今旅游业的管理需求大相径庭，多元化参与主体的网络化治理模式因缺乏有权威的“协调者”也走向了失败，完全交由市场自主运行的旅游治理模式与我国的政治体制是相违背的。旅游管理主体不能只有政府一家独断，旅游企业、社会公众团体、个人等都有权利参与到旅游治理中来。因此，本文在借鉴国外“元治理理论”和全域旅游案例地发展研究成果的基础上，从全域旅游的本质特征及旅游管理的现实要求出发，提出构建一个由政府担当“元治理者”、多元社会治理主体主动参与，通过“元治理者”的统筹协调能力，协调多元治理主体间的矛盾，创建沟通协商“语境”，融合三种治理模式的优点，构建包含旅游治理组织体系、旅游治理制度体系、旅游治理运行体系、旅游治理保障体系及旅游治理评价体系于一体的全域旅游治理体系。
结合“元治理”视角下全域旅游治理体系构建的基本要求，提出未来全域旅游阶段下的旅游治理要做足以下六个方面的文章。第一，构建一个政府统筹领导、多元社会主体积极参与的治理体系是最为根本的任务；第二，促进公民旅游治理意识觉醒,让公民自觉投身旅游治理,建立“强政府、强社会”的旅游治理格局,是未来实现全域旅游善治的重要前提；第三，推动涉旅法律法规完善，强化旅游治理的制度性保障，是全域旅游治理的重要制度依据；第四，强化旅游公共服务和保障体系建设,是实现全域旅游善治的坚强后盾；第五，平衡治理主体间的利益,建立有效的利益博弈、制衡和兼容机制,是实现全域旅游善治的重要保障；第六，推动涉旅多产业融合发展是当前旅游业发展的重要抓手,也是构建全域旅游治理体系的重要途径。
参考文献（略）