一 绪论
(一) 研究背景及意义
1 研究背景
内蒙古处于祖国北部边疆，边境线长达 4221 公里，是全国第三大省份，旅游资源极为丰富，拥有世界四大草原的锡林郭勒草原、呼伦贝尔草原，古老文明的阿拉善新石器时代文化遗址古迹，浩瀚的腾格里沙漠，迷人的呼伦湖，壮观的大兴安岭原始森林，独特的蒙古族民族文化与风土人情，是祖国北方重要的生态安全屏障。
十九大报告中提出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”现阶段，我国已经到决胜全面建成小康社会的关键时期，随着经济社会的快速发展，越来越多的人已经将旅游作为一种新的生活方式，成为生活中不可或缺的重要部分，从观念认识上已经发生了本质的转变。尤其是近年来，全域旅游的快速发展，乡村振兴战略的适时提出，都成为各地政府提升经济质量的重要抓手。大量研究证明，旅游业的兴起，对推动地区经济提升起着至关重要的作用。纵观旅游业发展历程，实质上就是政府对旅游业发展全面引导的一个缩影。
目前，旅游业发展主要呈现三个特征，一是发展速度快，二是产业带动能力强，三是交流产生影响深远。我国已经成为目前世界上最大的旅游国家，随着人民生活水平的不断提高，游客对旅游的品质要求越来越苛刻，同时旅游人数的快速增长对各地区旅游业承载能力也提出了严峻考验，旅游相关政策的不到位，导致大量问题出现。部分游客素质偏低也对旅游业发展造成了一定的负面影响，出现了景区景点涂抹乱画、随意丢垃圾等不文明行为，破坏了当地自然生态环境。各地政府为了保障旅游业健康发展，制定了一系列政策措施加以保障。虽然内蒙古旅游资源丰富，特别是民族文化资源独特，但跟经济发达地区相比仍然存在一定的差距，旅游业发展相对滞后。因此，内蒙古需要立足区情，通过对自身存在问题的深入剖析，学习其他地区的成功经验，制定符合内蒙古区情的旅游支持政策。
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(二) 国内外研究综述
1 国外研究综述
在旅游政策的研究方面，国外学者的研究主要围绕以下五个方面：旅游政策概念的界定、政策制定主体及影响因素、政策的演变过程、实施效果评估、可持续发展和旅游政策。
虽然普遍意义上认为旅游政策的研究始于 1975 年 Mathews 的《国际旅游与政治科学研究》，但是对旅游政策概念的表述早在 1935 年就有学者提出过，Gltieksmann(1935)认为一个国家和团体为促进旅游事业所采取的各种措施的综合就是旅游政策，他还将旅游政策按照社会经济的不同层面分为政治、社会、文化、商业、经营、交通 6 个方面。此后，学者们从宏观和微观的角度分别对旅游概念进行了界定，广义上的定义有：“在旅游领域，所有政府选择做或者不做的事情”（Hall和 Jenkins(1995)）；微观层面，也有学者根据旅游政策的不同侧面进行分类的研究，比如按照政策对象分为经济、文化两种，按照政策实施范围分为全国、地方、局部三种，按照实施对象分为对内、对外两种（Arrillaga(1955)）。从这些学者对概念的界定中，我们可以看出，旅游政策通常是一个相对模糊和广义的概念，一般来说是指针对旅游行业采取的所有政策措施的统称，狭义上的旅游政策可能具体是指某一行业或者某一角度具体执行的某一类旅游政策。
在政策的具体制定主体研究方面，国外学者对国外和中国的政策制定者都有研究，并认为旅游政策的制定者除了具体的旅游行业管理部门，还有国家领导人、地方政府、行业协会、相关国家行政部门、科研机构、利益团体等。由于旅游政策的制定涉及到多个方面，因此，一般旅游政策都是综合指导性或者作为地区综合政策的一部分的形式展现出来。在政策制定和实施方面，国外学者一方面针对一个具体国家进行研究，比如 Edgell(1983)对美国旅游政策的制定机制进行了研究、Smyth(1986)对北爱尔兰在经济不景气条件下旅游政策的制定和实施情况进行了分析；另一方面，学者们还针对经济和社会发达程度，分别对发展中国家和发达国家在发展旅游产业方面实行政策进行了研究，其中发达国家的研究一般以实证研究为主，研究政策的有效性及解决建议，而发展中国家的研究则重点在研究政策的制定和实施的影响因素。
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二 研究理论基础综述
(一) 概念界定
1 旅游政策
旅游政策是指国家政权为了实现旅游发展的目的，根据旅游业社会地位的变化和发展的具体情况，所出台的一系列措施和办法。各类相关研究证明，旅游政策在规范和促进旅游业发展及经济、文化和生态等多方面扮演着关键角色。旅游政策划分种类很多，包括按内容划分，按层次划分，按指涉对象划分等，分别从不同角度对旅游业整体发展提供政策支持。
2 政策效益
政策效益是指某一政策实施后所产生的效果，是衡量某一政策价值大小的尺度。本文主要是从经济效益角度出发。政策经济效应是指实施某项政策后对经济活动所产生的影响，是政府部门在制定政策目标、选择政策工具时需要思考的预期因素。对政策经济效应进行分析，可以判断政策手段运用的合理程度及政策目标的实现程度，有助于修订和完善政策。
3 区域及区域划分
区域这个概念最早是由前苏联在 1992 年时提出。通常是指一定的地域空间，在地理差异的基础上按一定的指标和方法划分出来的。本文提到的区域主要是指旅游政策实施的地理范围，按照地理位置将内蒙古分为东、中、西三个部分，东部地区包括呼伦贝尔市、通辽市、赤峰市、兴安盟；中部地区包括呼和浩特市、乌兰察布市、锡林郭勒盟；西部地区包括包头市、乌海市、巴彦淖尔市、鄂尔多斯市、阿拉善盟。
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(二) 理论基础
1 旅游业可持续发展理论
旅游业可持续发展理论是指在发展旅游业过程中，既要保证旅游业的发展，满足当代人对旅游的需求，又不能过度开发资源，造成资源浪费、生态破坏，牺牲后代人的利益。内蒙古自治区旅游业的发展必须立足于可持续发展理论，既要注重旅游业的发展速度又要注重旅游业的发展质量，既要提高旅游业的效益又要减少生态环境的破坏，可以说内蒙古旅游业的可持续发展是全区经济社会可持续发展的重要体现。
2 政策有效性理论
政策有效性理论是指政策实施所能产生的社会效果，它是由政策的本质所决定的。社会主义体制下，政策的制定是以国家、人民的利益为出发点，它的生命力在于能给广大人民群众带来福祉。政策的有效性具体体现在，在制定过程中要以规范社会行为、解决社会问题、实现社会目标为原则，要重视政策执行和评估，并要深入研究政策理论取向价值。
3 渐进决策理论
该理论是由林德布洛姆提出，是从“决策实际上如何做”而不是“应该如何做”的角度出发建立的一套有自身特色的政策制定模式。主要有三个特点：一是主张渐进决策，二是强调质量转换，三是追求稳中求进。该理论是一种灵活可行的决策制定模式，具有很强的实用性，能够有效地解决矛盾、冲突和争端。
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三 内蒙古旅游业发展及政策支持分析 ........................ 9
(一) 内蒙古旅游业发展历程 ............................. 9
1 初创起步阶段（1978-1990 年） ...................... 9
2 产业形成阶段（1991-1998 年） ..................... 10
四 内蒙古旅游业政策支持存在的问题 ....................... 21
(一) 旅游政策的供给与旅游业发展需求之间的矛盾 ........ 22
1 旅游政策的供给滞后于旅游业发展速度 .............. 22
2 旅游政策的供给不适用于旅游业的全面发展 .......... 22
五 内蒙古旅游政策优化与创新的建议 ....................... 27
(一) 优化政府旅游政策制定机制体系 .................... 27
1 旅游政策要注重效率和远见 ........................ 27
2 旅游政策兼顾集中和统筹 .......................... 27
五 内蒙古旅游政策优化与创新的建议
(一) 优化政府旅游政策制定机制体系
1 旅游政策要注重效率和远见
当今世界，经济发展瞬息万变，旅游行业作为新兴热门产业，行业情况复杂多变，新情况和新问题多，可依靠和参照的决策信息少，这就要求旅游政策既要有效率，又要具有前瞻性和预判性。一方面，面对旅游业发展中不断出现的新问题、新矛盾，要及时更新现有政策，必要时要制定出台新政策，第一时间解决问题，比如在基础设施建设、行业管理、监督管理、法制建设执行、科研培训方面等，通过自治区文旅厅协调其他相关行政部门，及时制定或修订相关旅游政策，以适应旅游业发展需要。另一方面，要准确研判形势，要具有前瞻性，对一些重大问题应该做好储备性的研究，这样一旦自治区党委政府推出提出重大发展战略时，才能“手中有粮，心中不慌”， “以不变应万变”。针对一些苗头性倾向和问题，要做到及时跟踪调查，总结规律经验，有针对性的进行监测，做出科学预判，在政策制定过程中，结合实际情况，要将应急预案、处置突发事件方案等考虑在内，从而引导行业向好、有序发展。同时，要在内蒙古发展战略的制定中最大限度地体现旅游业的位置，从程序来说，一般是先由自治区党委政府提出战略构想，然后再指定相关部门制定相应的战略措施，这就要求旅游业主管部门主动参与其中，这样才有利于为旅游业更好地争取政策空间。
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六 结论和展望
随着经济社会的发展，旅游在人民生活和经济发展中的地位越来越重要，内蒙古具有得天独厚的自然地理条件，是全国最好最具盛名的草原旅游区。近年来，随着经济增长和内蒙古一系列旅游政策的实施，内蒙古旅游业取得了骄人的成绩，为经济快速发展和居民收入提高做出了很大贡献，但是也存在一些问题。本文以内蒙古为研究对象，研究旅游业发展中旅游政策的作用，通过查阅大量文献和地区旅游政策文件等，理出了内蒙古旅游业发展的四个阶段，通过对这四个阶段旅游政策的分析，得出内蒙古旅游政策在供给和需求之间的矛盾、旅游政策深度和旅游业内涵之间的矛盾、旅游政策目标与生态环境和传统文化保护之间的矛盾三大类、八个问题，并根据问题提出优化旅游政策制定机制体系、完善旅游政策管理机制体系、提升旅游政策创新机制体系三大类九个方面的政策建议。
现阶段，旅游业已经成为国民经济战略性支柱产业，随着经济社会的不断发展和政府管理的日益进步，未来一段时间内，旅游业在国民经济发展中的地位将越来越重要，内蒙古旅游政策还需进一步深入研究。本文因为资料、数据限制，未对旅游政策的效果进行实证研究，未来旅游政策的效果实证分析研究还有待进一步深微信。
参考文献（略）