1 相关概念界定及理论内涵
1.1 相关概念界定
1.1.1 城市空巢老人
空巢老人主要是指生活在空巢家庭里的老年人，通常用三个概念进行界定：首先，在年龄层次方面，空巢老人是指年龄在 60 周岁以上的老年人，在这个年龄阶段他们基本已经离开工作岗位，在生活方面基本与社会脱节；其次，在是否有子女方面，包括有子女但子女不能长期陪伴的老年人以及没有子女的老年人；最后，在老人与子女的居住距离方面，空巢老人是指子女不与父母同住，并且居住的地点与老人居住的地点相距较远的空巢家庭里的老人。综上所述，空巢老人指的是年龄在 60 周岁以上，自身没有子女或即便有子女但并不与子女在相同区域居住生活的老年人。
根据空巢老人的概念界定可以得出，城市空巢老人指的是定居在城市的空巢老人。这包括两种情况，一是空巢老人有城市户籍，二是空巢老人没有城市户籍，但长期居住在城市。因此本文对城市空巢老人的定义是：城市空巢老人是指自身没有子女或即便有子女但并不与子女在相同区域居住生活、长期居住在城市、有城市户籍的 60 周岁以上的老年人。
1.1.2 社区养老
社区养老与其他养老模式不同，它的服务对象是居住在社区中的老人，主要帮助那些生活有障碍或行动不便的老人。在生活照护方面为其提供基本的养老服务，例如家务打扫、助浴、日常用品的购买等。在精神抚慰方面，社区开展多项娱乐活动供老人选择，丰富老人的精神世界，使其摆脱孤独感，家人的陪伴对于老人来说同样至关重要，社区要对子女长期不在身边的老人进行重点关注，社区工作人员要多与这些老人进行谈心交流，缓解老人孤寂的情绪。在医疗保健方面，设立专门的社区卫生服务站，配备专门的医生对老人进行定期的体检和慢性病治疗。由于社区养老为老人提供的服务种类较多，所以这种养老模式在我国的开展范围也逐渐扩大。
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1.2 斯蒂芬·戈德史密斯网络化治理理论内涵
斯蒂芬·戈德史密斯与威廉·艾格斯在所创作的《网络化治理：公共部门的新形态》一书中提到，在现实社会中，如果遇到政府不能独自妥善处理的情况，一旦与企业和社会组织相联合，许多问题都会迎刃而解。由于社会中存在的问题较为多元化，以往的政府管理模式在社会持续发展的情况之下，只能被拥有新型管理模式的政府所取代，政府从一刀切的模式变成社会资源的协调配置，因此，处理社会问题就应当得到政府和其他组织机构的共同合作。
1.2.1 设计网络
网络设计的成效能够直接影响网络模式的成功与否，网络治理模式首先要考虑的便是“使命和战略”问题。只有确定最终要实现什么形式的政策目标，才能够指挥网络主体们做出合理的决策与行动。明确政策目标的主要标准是：明确关键的公共价值；不要经由历史进程的有限镜头来定义问题或问题答案；根据期待的效果改进网络设计。原始的网络结构设计决定了网络模式的成败，所以网络设计在整个环节中十分重要，应当在以下几个方面重点关注：
首先，明确政策目标。一项活动的进行需要由目标来指导，设立目标之前应当了解其所具有的可行性，而且考虑问题要更加全面，要从过去的问题中吸取教训并总结经验，进行网络设计时要让实时性贯穿始终，通过真实情境的改变进行相应的调整。
其次，寻找恰当的合作伙伴。合作伙伴的选择对于网络设计来讲至关重要，选择恰当的伙伴就代表可以给政府带来更有力的帮助。挑选时主要强调以下几点能力：管理能力、组织能力、协调能力等。
最后，确定网络类型。网络始终呈现出的是灵活性，可以自由的选择工作伙伴，可以扩展或缩减所涉猎的领域以及自由更改工作目标等。不同的网络类型所具有的针对性也不同，主要分为 6 种不同的网络类型。
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2 S 市 H 社区空巢老人社区养老现状及存在的问题
2.1 S 市 H 社区空巢老人社区养老现状
S 市位于中国东北的南部地区，地理位置十分优越。根据 S 市公安局月报统计数据显示，到 2019 年 11 月末为止，S 市户籍人口为 755.7 万人，其中 60 岁及以上人口为 193.9 万人，占人口总数的 25.66%，因此 S 市可能会进入到重度老龄化社会。预计自 2027 年起，S 市人口老龄化与空巢化速度将加快，直至到达顶峰阶段，该过程大致要保持十年左右的时间，后期将会逐步减缓。近年来，我国社区养老这种全新养老模式的出现，得到了一定程度的推广。社区养老在初期阶段就已看到了明显的优势，同时也获得了多方的广泛关注。
S 市的社区养老工作在有序的进行中。在 2005 年，S 市发布了关于老人居家养老方面的规定，并且自 2006 年起，政府就依靠社区的支持，成立了社区养老工作中心，截止至 2012 年年末，S 市的社区养老工作取得了一定的成效，解决了家庭养老和机构养老难以处理的问题。然而，伴随着时代的发展与进步，S 市的社区养老发展情况与我国一些发达城市相比，仍有一些问题存在。S 市老龄化产生的原因主要表现在以下三个方面：首先，由于地理位置等外在原因，在仍未达到富足标准的情况下 S 市就已进入老龄化。其次，当前 S 市 80 岁以上的老年群体增长速度较快，并且空巢老人占比逐渐增高。最后，S 市老年群体中普遍存在空巢老年人或失能半失能老年人。因此，S 市老年群体大增，养老需求增多，对社区养老的需求也随之增大。
本研究的研究对象是人口相对较为集中的 S 市 H 社区 60 周岁以上的空巢老人，H 社区东至黄浦江街、西至同江街、北至华山路、南至步云山路，辖区建筑面积 75 万平方米，绿地面积 4.5 万平方米，水系 1.5 万平方米。社区现有楼房30 栋，居民 3127 户，人口总数 9381 人，老人数目为 3500 人左右。绝大多数子女由于家庭或工作等原因，不能与家中的老人同住，就导致社区空巢情况日益明显。为此，H 社区与乐康利家养老产业管理公司合作，为社区老人提供养老服务，但由于服务形式较为单一，很难满足老年人的真实需求。
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2.2 S 市 H 社区空巢老人社区养老存在的问题
此次有关 S 市 H 社区空巢老人养老现状的调研共计发放调查问卷 300 份，对由于文化程度或视力障碍等原因不能独立作答问卷的空巢老人，则采用口述问卷问题，让空巢老人选出选项的方式进行，本次调研回收问卷 284 份，其中有效问卷 269 份。依据对问卷的整理与归纳，以及在与空巢老人和社区养老工作人员实地了解后收集的数据，分析出目前 S 市 H 社区在养老工作中存在以下不足：
2.2.1 社区养老服务设施不完善
首先，社区养老建设中社会参与度不高，难以满足空巢老人更高水平的生活需要。在与空巢老人和社区工作人员的交流中发现，H 社区所在的位置属于商业区，这就导致附近关于养老服务方面的企事业单位并不多，社区附近有一些医疗服务中心，然而专门为老年人提供服务与保障的医疗中心并不常见，例如老年人活动室、养生会馆等基本不存在，满足空巢老人生活需要的老年旅游机构更为稀少。目前，由于社会生活变得丰富多彩，空巢老人对于各方面的需要也逐渐增多，他们需要丰富、完备的物质生活，在精神方面需要踏心、安逸，空巢老人的需求增多但服务种类匮乏就导致老人的养老需求难以得到满足。
其次，在资源配置上，社区没有做到根据空巢老人的实际需要去满足他们的养老需求。最为突出的一点就是社区内的基础服务设施没有满足空巢老人的养老需要。开展社区养老活动就需要一些养老服务设施，例如老年活动中心、卫生服务站等，但由于 H 社区中的一些小区建立的时间较久，并且社区空巢老人在退休工资数额方面存在限制，老人很难在资金上对一些养老设施进行支持，并且社区养老在我国还不是具有公益性的社会服务，就会造成老年活动中心、卫生服务站等面临质量较差以及数目不够等情况。在问卷中，在“您对社区目前的服务设施的基本情况是否满意？”这道题中，24%的空巢老人认为满意，42%的空巢老人选择一般，其中 34%的空巢老人认为对已有的基础设施不够满意，这就意味着 H 社区的养老设施还没有达到空巢老人的基本要求。
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3 S 市 H 社区空巢老人社区养老问题的原因分析........................20
3.1 空巢老人社区养老体系设计不完善...............................20
3.1.1 社区养老资源配置不合理.................................20
3.1.2 养老合作伙伴关系不成熟...............................20
4 S 市 H 社区空巢老人社区养老问题的解决对策...........................26
4.1 完善空巢老人社区养老体系设计.............................26
4.1.1 优化社区养老资源配置................................26
4.1.2 打造成熟的养老合作伙伴关系..........................26
4 S 市 H 社区空巢老人社区养老问题的解决对策
4.1 完善空巢老人社区养老体系设计
4.1.1 优化社区养老资源配置
在网络化治理当中，资源的配置也十分重要，将资源进行高效的分配，更容易达成最终目标。当前 S 市正处于老龄化较为严重的时期，在资金支出方面政府容易出现问题，在 H 社区的养老问题上，应该把政府的财政支出投入到急需解决的方面，并且应努力扩展新的资源渠道。
首先，应该对 H 社区内每个小区的养老基础设施进行全面的统计，针对数量不足的基础设施如老年饭桌、活动器械、各类图书等要进行及时配置，对破损严重的基础设施应及时修整或换新，在老年人应用频率高的基础设施上加大投入力度，并且要让相关检查人员定期查看基础设施的使用情况，一旦存在问题应及时采取措施进行补救。
其次，对 H 社区内已有的养老场所和可以提供养老资源的单位、组织等进行统计调查，明确 H 社区内有意参与到养老事业中的主体数量，对这些养老主体可以提供的资源与服务进行详细的统计，从中选择一些发展空间好的养老组织机构开展培养工作，可以提供减少审批流程、政策倾斜、人才引进等方法来帮助这些养老组织机构。
再次，政府在吸引医疗、保健、家政等组织机构参与到社区养老中时，要把养老资源进行有效的配置，让这些机构为社区空巢老人推出形式多样、种类丰富的社区养老服务，针对一些缺乏自理能力的空巢老人，政府应当做好后勤保障工作，将其他组织机构引入到社区养老工作当中，给空巢老人推出家政卫生服务、按时进行体检、家中进行洗浴等帮助，让空巢老人的日常生活有一定的保障。
最后，要把关注点放在老年产业的拓展上。由于我国老龄化的速度逐渐加快，关于老年产业的拓展方面也得到许多组织机构的重视，此时，政府应当设定与老年产业相关的行业准则，鼓励相关企业参与到社区养老当中，激发企业的养老活力，让社会上的养老资源能够被社区充分利用。
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结束语
空巢老年群体在社会生活中处于弱势地位，其养老问题较为突出，需要得到社会的广泛关注与解决。由于传统的家庭养老模式已无法适用于当今经济高速发展的时代，并且机构养老与家庭养老模式已无法满足空巢老年群体的要求，就需要我们不断发现新的养老模式，来解决空巢老年群体的养老需求。
网络化治理作为一种既不属于市场化也不属于等级制的新型治理形式，是与多方主体进行交流沟通，以达成治理目标为目的的治理理论。城市空巢老人社区养老问题与社会公共问题相关，因此能够采用网络化治理理论进行探究。
本文通过对S市H社区展开研究，采用问卷调查以及实地走访等方式，归纳整理出在服务设施、生活照护、经济帮扶、精神抚慰等有关方面H社区空巢老人的养老现状，得出其中存在的服务设施不完善、服务人员缺乏专业性、资金少渠道单一、精神慰藉缺失等实际养老问题；基于网络化治理理论，探析城市空巢老人养老问题的成因，主要包含社区养老体系设计不完善、社区养老连接纽带薄弱、社区养老网络责任机制不健全和社区养老网络化治理能力不足等；最后有针对性地提出了能够科学解决S市H社区空巢老人养老问题的对策，包括完善空巢老人社区养老体系设计、健全空巢老人社区养老有效连接纽带、健全社区养老网络责任机制和提高社区养老网络化治理能力等。期待本文可以给城市空巢老人社区养老问题的研究提供一定的理论参考。
参考文献（略）