第 1 章 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
地方国有企业同央企一样，是国民经济发展的中坚力量，近几年来，地方国有企业在国有企业整体营业收入中所占比例持续增长，地方国有企业资产的政府监管工作也越来越受重视。对于数量大，规模小，并且具有地域属性这样的特点，其资产监管工作更具挑战。十九大报告中习近平总书记对国有企业改革做出重大部署，提出要以管资本为主深化国有资产监管机构职能转变，准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资本所有权和经营权边界，建立监管权力清单和责任清单，为新时代国有企业改革指明了方向、提供了根本遵循。对于国有企业来说既是挑战也是机遇，改革的压力与转变的风险并存。本文中笔者研究的余杭区属国有企业作为地方区级国有企业的典型代表，在提供部分政府平台服务、缓解地方就业压力、维护社会稳定工作中担任重要角色。国资监管机构在现有体制内，紧跟国企改革的脚步，探索市场化发展，提高效率、增强活力，壮大国有经济。近几年，在省、市国资委和区政府的指导和支持下，余杭区国资国企发展势头良好，各项监管举措创新推进，国企改革任务层层落实，为以“管资产”向“管资本”为主的监管重心转变打下了坚实的基础。余杭是杭州的都市新区，1994年撤县设市，2001 年撤市设区，区域面积 1228 平方公里①，余杭区属国有企业大部分成立时间不长，在 90 年代基本完成重组改制，而后成立余杭区国有资产监督管理办公室及各级监管主体，国有企业资产监管有其独特的地域属性，对其资产的监管不能将央企资产监管的模式照搬过来，要在领会十九大会议精神的基础上综合考量，因地制宜，为己所用。区政府国资办及各级监管主体承担对区属国有企业资产的监督和管理职责，监管工作还处于起步阶段，国资监管机构对国有企业的监管又涉及到党建、改革、资本、创新、考核等方方面面，因此各方的关系还未完全梳理顺，面对余杭区属国有企业的历史经济等复杂情况，国有企业资产监管道路任重而道远。
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1.2 国内外研究动态
1.2.1 国外研究现状
国有企业不仅存在于中国，国外也存在大大小小的国有企业，无论是发达国家还是发展中国家，尽管各国体制不同，国情不同，但在国资监管方面都积累了很多经验，特别是西方发达国家，它们的市场经济发展较成熟，政府监管历史久远，在国有企业管理方式、经营机制、组织结构等方面对我们有很大的启发。现就国外国有资产管理的三种不同模式进行学习。
第一类，对分权管理模式的研究。美国及瑞典就是典型的分权管理模式，在美国，国有企业被称为联邦政府公司，Kevin R. Kosar（2011）写到，美国的联邦政府公司成立之初是因为其议会为了实现其公共目标而建立的联邦的特殊机构，为公众提供市场导向的产品和服务，从而实现政府的财政收支平衡。美国联邦政府拥有17家联邦政府公司。美国联邦政府公司顾名思义是由政府直接进行管理①。Chris Berryman(2017)在《田纳西河谷管理局》一文中，对美国政府公司的运营机制进行了探索。美国政府公司由于其形态多样，隶属不同，因此其运营模式也不同，例如田纳西河流域管理局，成立于1993年，是大萧条时代罗斯福总统规划专责解决田纳西河谷的水电、交通、粮食等问题的机构，既是行政机关，也是典型的美国政府公司，其内部设有公司化管理的典型机制——董事会②。曾经担任过主管瑞典国有企业大臣的Peter Norman（2013）①在《WTO经济导刊》中写到瑞典与中国商务部、国资委及其他行业协会曾展开过紧密的合作，因为瑞典在国有企业战略可持续发展上确实做的不错，对于中国的国有企业资产的政府监管工作具有一定的学习借鉴意义。瑞典政府在企业合作、人才选聘、绩效分析工作上都有很出色的成绩。
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第 2 章 相关概念及理论基础
2.1 概念界定
2.1.1 地方国有企业
国有企业是归中央和地方各级政府所有的企业，由政府出资或政府授权机构出资，绝大多数已经成为市场中独立经营的法人主体。目前在经济法学界，对国有企业的分类众说纷纭，学界比较认可的分类方式是把国有企业分为广义与狭义的国有企业。狭义的国有企业是指国有独资企业或公司和国有资本控股公司。还有的学者认为，政府投资达到企业的 50%，甚至国有资本超过企业资本的 10%时，只要国家或政府能够对企业实施控制性影响的企业均可称为国有企业。广义的国有企业是指国家出资企业，包括国家出资的独资企业或公司、国有资本控股或参股公司。
央企是“中央管理企业”的简称，是指由中央人民政府（国务院）或委托国有资产监督管理机构行使出资人职责，领导班子由中央直接管理或委托中组部、国资委或其他等中央部委（协会）管理的国有独资或国有控股企业①。地方国有企业是相对于中央而言，一般指县属、市属乃至省属国有企业。地方国有企业由地方政府出资或控股，而央企则是由中央出资并控制②。本论文研究的为狭义上的地方国有企业，即地方国有独资企业或公司、地方国有资本控股公司。实际上对地方国有企业概念有很多种界定的依据，比如按照国有资产管理权限划分：由地方政府监督管理的国有企业被认定为地方国有企业。按照出资主体的划分：由地方各级政府出资的国有企业为地方国有企业。按照属性来划分：其资产属于地方人民所有的就称为地方国有企业。从国有企业与政府之间的关系不难看出，国有企业具有一定的政治属性，地方国有企业与央企一样都是国有企业，截至 2020 年 6月，国务院国资委管理的中央企业现有 97 家③，都是分布在关系国家安全和国民经济命脉的关键领域。数量不多但是资产庞大。地方国有企业因其带有地方属性，数量上占有优势，因此具有其特殊性。比如其规模上相对于央企来说比较小；其出资主体为当地政府；监管主体也为当地政府委托的国有资产监督管理机构。地方国有企业同央企一样，也分为商业类、公益类。很多地方政府把分类做得更细致点，按照其功能分为商业竞争类国有企业、平台功能类国有企业以及公益类国有企业，依据不同的分类，其股权结构、考核分配、任务目标等都各有不同。
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2.2 理论基础
2.2.1 马克思主义政府职能基本理论
马克思主义政府职能基本理论是政府职能理论的重要组成部分，在 19 世纪的欧洲资本主义自由竞争时期，马克思、恩格斯就对未来社会政府职能进行了设想①。马克思主义经典作家以辩证唯物主义和历史唯物主义为指导，结合革命与建设实践，逐步形成了有关政府职能的一般基础理论，阐明了政府职能及其活动内在规律②。学习马克思政府职能基本理论，对我国行政体制改革和政府职能转变具有重要的价值和意义。
马克思主义政府职能基本理论有政府职能有限论：政府职能是有限的；政府职能两重论：一是社会管理职能，二是政治统治职能；政府职能正负作用论：政府职能可能带来积极的作用，也可能带来消极的作用；政府职能权变论：政府的两重职能不是从来就有的，在不同时期有不同的侧重。马克思主义经典作家的政府职能基本理论是一个完整的体系，为我国政府职能的界定、设置奠定了理论基础①。国资监管机构作为行政机构，在中国特色社会主义市场经济背景下，需要平衡好政府与市场、政府与企业之间的关系。本文研究的余杭区属国有企业资产的政府监管问题研究，就是基于马克思主义政府职能基本理论，对国有企业资产的政府监管的主体进行重新审视和定位，对国有企业资产政府监管职能的科学设置进行探讨，对国有企业资产的政府监管的职责和义务进行梳理，以促进国资监管的成效。比如如何转变政府职能，往服务型政府、治理型政府转变。
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第 3 章 国有企业资产政府监管的历史............................ 19
3.1 发展历程 ........................... 19
3.1.1 传统监管体制下的有限放权 ............................. 19
3.1.2 市场经济取向下的国资监管探索 ............................. 19
第 4 章 余杭区属国有企业资产的政府监管现状......................... 25
4.1 余杭区属国有企业资产的现实状况 ........................ 25
4.1.1 企业概况 ........................... 25
4.1.2 企业分类 ............................. 25
第 5 章 余杭区属国有企业资产政府监管的问题及原因分析..................... 35
5.1 余杭区属国有企业资产的政府监管存在的问题 ........................ 35
5.1.1 国资办及各级监管主体权责关系不明确 ................ 36
5.1.2 国有企业资产监管制度建设存在脱节 ....................... 37
第 5 章 余杭区属国有企业资产政府监管的问题及原因分析
5.1 余杭区属国有企业资产的政府监管存在的问题
笔者在 2020 年 8 月 26 日－2020 年 12 月 3 日期间对余杭区属国有企业职工进行了地方国有企业资产的政府监管工作问卷调查，本次问卷调查共搜集有效问卷 92 份，其中 35 岁以下 58 人，35 岁－50 岁 27 人，50 岁以上 7 人；从事国有企业工作 0-5 年的 60 人，5-10 年的 12 人，10-20 年的 18 人，20 年以上的 2 人。被调研对象职工 16 人是大专及以下学历，62 人是本科学历，12 人是研究生学历，2 人是清北或海外高层次人才。企业属于竞争类的有 25 人，属于平台功能类的 44人，公共服务类的 23 人。所在部门为支持部门的 45 人，监督部门的 6 人，事业部门 17 人，基建部门 11 人，党群人员 5 人，其他 8 人；调研对象中集团领导 3人，中层干部 15 人，基层员工 69 人，劳务外包／劳务派遣 5 人，因此样本分布比较均匀具有广泛代表性。这对反应国有企业资产的政府监管问题具有比较全面的视角。总体来说，企业员工觉得目前余杭区属国有企业资产的政府监管工作成效还是很好的，员工所在部门的工作质效很高，28%左右的员工认为监管工作一般和有待提升；42%员工认为企业工作质效一般和有待提升。下面是通过国企员工视角整理出来的问题。主要是监管主体职责、监管制度建设、监管方式方法、激励约束机制的问题。
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第 6 章 优化余杭区属国有企业资产的政府监管的建议
6.1 强化国资办对国有企业资产监管主体地位
6.1.1 加快国有企业资产监管职能转变
国资监管职能的转变重点在于围绕以管资本为主线，从监管理念、监管重点、监管方式、监管导向上进行转变。（1）对余杭区国资办自身的要求，是做到以管资本为主，余杭区国资办应去行政化管理，对国有企业的直接管理转为以出资关系为基础的监管，将自身定义为余杭区国有企业的大股东而不是行政部门，不仅要保持资产的保值增值，更要想方设法激励企业的创业精神，不仅要关注单个企业的效益，更要重视区属国有企业资产的优化布局及整体运营效益。（2）在强化余杭区国资办监管职责基础上，充分授权国有资本投资运营公司，将原来国资办的部分职能如“投资规划、股权变动”等交由国有企业，使其资本流通，具有系统完整的经营权利，对于运营公司而言，健全法人治理，完善组织体系。（3）推进国有企业市场化转型。为进一步厘清政府与国有企业的权责边界，加快国有企业市场化转型进程，防范和化解债务风险，截至 2020 年 11 月 9 日，余杭区已有11 家国有企业转型为市场化运行主体，这些成功转型的企业自此不再承担政府融资职能，经营性资产覆盖负债、经营性收益覆盖利息，作为独立市场主体依法自主经营、自负盈亏。政府及相关部门在出资范围内对国有企业承担有限责任①。余杭区属国有企业具有其独特地域及历史属性，企业改革进程较慢，与浙江省属国企、杭州市属国企不同，余杭区属国企仍然以平台功能及公共服务为主，要加快推进余杭区属国企分类改革，把目前及规划市场化竞争领域的企业，从全区国有企业中逐步分离出来，作为改革试点，自上而下或自下而上进行竞争性转变改革；对平台功能类企业依据区内重点任务随时进行整合重组；对公共服务类企业引入社会资本，提高服务效能，对不同类别企业进行分类授权放权，以管资本为主，适应国有资产资本化、国有企业股权多元化的发展阶段和市场化、法治化、国际化发展趋势①，加快国资监管职能转变。企业定位明确后才知道自己要做什么，怎么做，因此具有更清晰明确的自主决策意志，国资只要守住国有资产流失的红线，做好该监管的事项，不该管的坚决不管，努力形成余杭区属国有企业分类明确、企业决策自主、国资监管界限明确。
参考文献（略）