1 绪论
1.1 研究背景、目的及意义
1.1.1 研究背景
粮食作为人类生存必备品和国家战略物资，一直以来世界各国通过政策调控手段对具有弱质性的粮食产业加以扶持和保护，粮食安全始终是各国发展中关注的最基本问题，也是保障国家稳定发展的前提。1945 年国际上成立联合国粮食及农业组织（Food andAgriculture Organization of the United Nations，FAO）简称“粮农组织”①，中国于 1973年成为正式成员国。其在促进世界经济发展及保证人类免于饥饿方面发挥着重要作用。2015 年通过了《2030 年可持续发展议程》②，指出农业粮食是实现整套可持续发展目标的关键。虽然各国资源和发展存在一定的差异，但粮食安全的公共政策，均是在缓解粮食供需矛盾上下功夫，而粮食收储工作不仅能够确保国家粮食安全，更是调节国内粮食供需、稳定粮食市场发展的有效手段。为此，各国始终致力于粮食收储工作，积极出台适宜本国粮食收储发展的相关政策，确保在全球化的背景下，更好地保障国内粮食安全。
“洪范八政，食以政首”。自古以来，粮食安全始终是治国安邦的头等大事。自 2004年国家开始实施最低收购价和临时收储价格政策以来，其对中国粮食市场价格形成及发展方向起到了至关重要的作用。从 2004-2020 年国家连续 17 年在中央一号文件中强调粮食安全的重要作用。其中，2017 年中央一号文件指出，“农业的主要矛盾转变为结构性矛盾，矛盾的主要方面在供给侧”，积极稳妥推进粮食收储制度是农业供给侧改革的关键环节；2018 年中央一号文件提出，“深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，推动农业由增产导向转向提质导向”；2019 年中央一号文件提出，“夯实农业基础，稳定粮食产量，强化粮食安全省长责任制考核”；2020 年中央一号文件提出，“粮食生产要稳字当头，稳政策、稳面积、稳产量”。从近四年的中央一号文件中可以看出，国家在不断强化粮食收储的政策导向性，以确保国家粮食安全。确保粮食安全有利于稳定经济社会的发展，国家出台有关粮食收储政策遵循了我国粮食产业发展的新趋势，但政策在实施过程中也产生与预期效果不符的现象。粮食库存水平居高不下，财政压力日益剧增，粮食供求结构性失衡，宏观调控与市场调节错位等问题凸显。宏观调控与市场调节错位将会对种粮农民切身利益，下游产业收益产生负面影响，严重地将影响社会的和谐稳定，从而引发更大的社会问题。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
（1）关于粮食收储政策理论的研究。主要代表性观点如下：
美国格拉弗(Paul Gallagher，2002)提出，在进行研究美国的价格支持政策时，发现支持价格政策只有当市场均价较低时才会发挥作用并产生一定的影响，而当市场价格处于一个高水平时，价格并不受政策的影响。
威尔弗里德莱格(Wllfrid legg，2002)认为农产品作为世界贸易产品不可或缺的重要组成部分，农业的贸易摩擦不断加剧，部分农产的价格出现严重偏离，因此意识到对农业补贴政策研究的重要意义。
美国马里兰大学农业与自然资源学院布鲁斯·加德纳教授（Bruce Gardner，2003）提出，运用技术管理如何影响农业政策的研究后得到，技术管理对于农业粮食政策的影响在于，运用管理的方法达到保障农户的收入，提高农民进行粮食生产的积极性，从而实现粮食生产量的目的。
美国伊弗兰（Effland，2015）和克劳伯（Glauber，2015）提出在美国，其粮食价格支持政策，主要包括最低收购价政策和无追索权贷款等在内的市场价格政策，其在稳定种农户和对小规模种粮户收入增加的方面发挥了至关重要的作用。
美国密歇根州立大学梅森（Mason，2016）研究发现，粮食存储财政补贴政策有效地提高了玉米粮食产量，在一定程度上减轻了种粮农户的价格损失，并且该政策在不同地区呈现的效果不同。
美国玛丽·克莱尔（Mary Clare Ahearn，2006）提出在粮食收储方面，挂钩类粮食收储补贴政策和脱钩类粮食收储补贴政策在一定程度上都无法实现有效作用，无法吸引更多的粮农进行粮食种植，从而也无法增加粮食收储数量。
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2 粮食收储政策的基础理论
2.1 基本概念的界定
2.1.1 粮食收储的含义
粮食收储是国家为保证非农业人口的粮食消费需求，调节国家粮食供求平衡、稳定粮食市场价格、应对重大自然灾害或其他突发事件而建立的一项物资储备制度。粮食收储作为粮食生产流通的重要环节，是确保粮食安全存储、减少损耗、保障粮食安全的重要基础。从粮食流通领域看，粮食收储介于粮食生产和消费之间，起到稳控市场的“压舱石”作用。根据当年的粮食生产数量、市场价格以及农户种植种类总体情况进行粮食收储政策调整，下达收储政策指令，防止“谷贱伤农”，保障农民利益，最终实现国家粮食安全目标。从粮食收储形态看，粮食收储分为粮食收购和粮食存储两部分。粮食收购是一个动态的过程，而粮食存储是一个相对静态的过程，但又由于粮食存储了相应的年度后需做轮换销售处理，此时国家又会根据当年的形式下达粮食收储指标，进行相应数量的粮食收购。通过以上对粮食收购和粮食存储的阐述，不难发现两者存在一定的同一性，均为实现国家粮食安全的重要环节，也是调控粮食流通市场的重要组成部分。
粮食收储以粮食储备为基点，而粮食储备从本质上是最低粮食存储。由于粮食生产具有季节性和地域性特点，而粮食消费的超地域特性和消费的连续性又要求我国必须拥有一定量的粮食储备，才能确保国家粮食在需要时调得动、用得上，从而保障国家粮食安全。粮食储备的目的是为了调控不同年月和地域之间的粮食需用，并且调控粮食市场价格，缓解粮食流通市场的供给与需求矛盾。在 20 世纪 90 年代前，我国粮食储备基本只涵盖了两项，即战略储备、备荒储备。在 1998 年，粮食储备管理中出现经营和储备界限模糊，管理混淆的现象。因此国家制定了国家专项储备粮食与企业经营的粮食独立管理制度。所以，我国粮食储备系统由国家专项粮食储备、战略粮食储备和运转粮食储备组成，还包括数目繁多的农民个体储备。2003 年我国进一步深化粮食流通体制改革，为加强和规范国家对粮食储备的管理，国务院于 2003 年颁布了《中央储备粮管理条例》③，确立了中国储备粮管理总公司（简称中储粮总公司）的垂直管理体系。在条例实施后，粮食收储按照主体、粮权划分，可以分为国家粮食储备、商业储备以及居民个体粮食储备。国家粮食储备包括中央储备粮、地方储备粮及临时收储粮。为此，可以看出粮食收购是粮食存储的前提，只有两者相结合才能共同实现粮食收储工作。
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2.2 粮食收储政策的理论基础
2.2.1 公共政策评估理论
公共政策评估是指特定的评估主体根据一定的标准和程序，对所实施的政策效果、效能及价值进行相应的评价和检测。美国著名政策专家詹姆斯·E·安德森（JamesE.Anderson，2009）⑤提出：政策评估是对各种解决问题方案的描述，对方案优劣的陈述。学者是对公共政策方案的评估，而台湾学者林水波、张世贤（1988）⑥认为：政策评估是一种对政策运行的全过程进行广泛深入的分析与研究的活动，是对政策全过程的评估。同时，著名学者张金马（1992）⑦认为：政策评估目的是对公共政策目标实现效果的评估，即政策评估的着眼点在于政策的效果。在《公共政策》中，对公共政策评估的含义为，“公共政策评估的着眼点是公共政策全过程及其效果的评估。”公共政策评估是一个互动的过程，考察公共政策在实施各阶段、各环节中的政策意义及效果，并及时对后续政策调整作出一定的方向判断，使政策能够在实行过程中不断修订，并制定具有更加针对性的政策。其中公共政策评估是各制定政策相关组织针对一项政策的各个方面所进行的考察和评价，包括对公共政策方案的评估、政策执行的评估和政策结果的评估，最重要的是对政策实施的效果进行评估。
本文针对粮食收储方面的政策评估在于：粮食收储价格激励政策是否起到稳定粮食市场价格，保证粮农收益的作用；粮食收储财政补贴政策是否真正实现补贴的政策效益；科技政策是否在粮食收储中实现普惠性，是否实现提质增效的作用；监督管理政策是否能够有效的查找风险点、规避风险点等，以上均是对粮食收储政策的评估方面，而只有对实施的公共政策进行评估才能在后续的实践中不断完善。
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3 黑龙江省粮食收储政策及问题分析........................... 17
3.1 粮食收储的总体概况...........................................17
3.1.1 粮食种植结构概况...............................17
3.1.2 粮食种植产量概况......................................18
4 国内外粮食收储政策的经验与借鉴.............................. 36
4.1 国外粮食收储政策的经验.................................36
4.1.1 美国加利福尼亚州注重粮食科技及价格政策........................36
4.1.2 日本北海道强调多样化财政资金支持政策........................37
5 完善黑龙江省粮食收储政策的建议............................................ 44
5.1 加强粮食收储价格政策导向作用........................................44
5.1.1 积极推进价格市场化政策改革.....................................44
5.1.2 完善粮食收储政策结构体系.....................................44
5 完善黑龙江省粮食收储政策的建议
5.1 加强粮食收储价格政策导向作用
5.1.1 积极推进价格市场化政策改革
黑龙江省是全国玉米生产的第一大省，推进粮食收储制度改革在全国范围内看东北，在东北区域看龙江。黑龙江省目前面临的粮食问题，主要不是粮食总量问题，而是大豆供给不平衡、谷物生产过剩及其价格缺乏国际竞争力的结构性问题。针对黑龙江省粮食收储价格政策所存在的问题，可以从以下两个方面进行强化：
（1）要继续推进玉米收储制度改革。[47]国家 2016 年取消玉米临储政策，改为“市场定价、价补分离”，实行“市场化收购”加“补贴”新机制，扭转了自 2004 年实行托市价格收储政策所带来的玉米价格不断提升、市场不断萎缩、库存只增不减、财政补贴压力大的局面，使玉米逐渐走上市场化道路，建立起了市场形成价格的新机制，优化了玉米品质结构，激发了市场活力。[48]为此，在黑龙江以玉米收储改革的前期取得良好成绩时，仍不能放松警惕，要积极稳妥的继续推进玉米收储制度改革，在保障生产生活需要的前提下，黑龙江省要不断健全玉米运输协调机制，强化产销的无缝衔接，以确保玉米收储制度改革更加深化，在收购中取得实际成效。
（2）要加快对稻谷收储制度改革。针对稻谷改革，国家在 2017 年首次将最低收购价格下调，中晚籼稻、粳稻每百斤比 2016 年分别降低了 2 元和 5 元。这是国家先采取降低收购价格，通过政策信号，试探市场反应、减少改革的风险，从而逐渐推进稻谷收储制度的改革之路。但稻谷属于口粮与玉米有所差别，稻谷收储改革并不能完全照搬照抄玉米改革。当前黑龙江辖区范围内稻谷库存压力与玉米持平，下调收购价格力度弱，减产信号不强。如果稻谷最低收购价不能加大调整政策，部分农户极可能由玉米转向水稻种植，使稻谷库存压力进一步增大。为此，黑龙江省要加快引导价格政策的市场化改革，综合性的考虑供求关系和品种等级差异等因素，再进行配套实施粮农补偿措施，共同实现黑龙江省粮食收储结构优化调整。
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结论
黑龙江省作为粮食主产区在全国粮食收储工作中的责任愈加凸显，国家在粮食收储管理上出台了相关配套政策辅以支持。黑龙江作为政策的执行者，在确保国家粮食安全方面有着举足轻重的作用。本文将黑龙江省作为研究对象，从多个维度进行了分析和探讨，做出如下研究：
第一，党和政府决策层的价值观对粮食收储政策的制定起了决定性作用。本文从 2004年实施最低收购价政策以后开始研究，自 2004-2020 年国家连续 17 年在中央一号文件中强调农业发展的重要作用，尤其强调确保粮食安全的重要性。黑龙江省严格落实各项工作，使省内粮食收储工作在政策的指导下有序开展。本文从粮食收储的价格政策、补贴政策、科技政策、监管政策共四个方面入手，充分体现了公共政策在粮食管理方面的重要意义。
第二，继续加强市场化政策导向作用。黑龙江省始终将粮食安全作为工作的重中之重，在农业供给侧改革的政策推动下，黑龙江省要朝着提质增效的方向发展。在面对黑龙江省价格激励政策品种单一、部分地区收储结构不合理、提质效果缓慢等问题上，要继续推进价格市场化政策改革。玉米实行“市场化收购”加“补贴”新机制，优化了品质结构，激发了市场活力。而稻谷改革应紧随其后，在调整价格政策的同时以补贴政策为补充，双管齐下。优化粮食收储结构是化解粮食收储矛盾的关键因素，从而使黑龙江粮食收储工作健康可持续发展。
第三，根据省情制定相应的政策方案。虽然国家每年都会出台粮食收储相关的政策方针，但缺乏一定的特殊性和具体性。如在粮食价格政策方面，仅仅是对特定地区，如东三省进行统一指导，而真正落实政策时，各省市之间又存在一定的特殊性。这便要求黑龙江省要制定具有“因地制宜”的政策进行“对症下药”。针对省内不同区域也要体现具体性，粮食生产与收储区域之间也存在一定的矛盾性。为此，要针对当年省内收储任务，合理规划粮食收储数量、收储结构。粮食收储是一项动态又复杂的工作，这需要我们在政策制定和收储过程中始终保持谨慎态度，才能实现黑龙江省粮食收储结构、质量优化升级。
论文还存在许多不足之处，如由于政策实施中数据变动性大，实时数据索取困难，影响了黑龙江省政策实施的分析深度，政策建议的系统性、可行性还应作深入的探究，理论政策实施是否行之有效，还有待进一步检验和修正，我仍后关注研究此课题，以弥补本文研究的不足。
参考文献（略）