一、相关概念界定及理论阐释
（一）概念界定
1、煤改气
“煤改气”是指用清洁能源“天然气”代替高浓度污染物排放的“煤炭”进行供热，主要用于居民燃气、工业用气、发电等领域，其狭义定义是指使用燃气锅炉替代燃煤锅炉；广义定义不仅包括燃气锅炉替代燃煤锅炉，还包括天然气热电联产替代分燃煤锅炉和小燃煤热电机组供热。[7]2017 年发改委提出加快推进对天然气的利用，这对加快推进重点用煤领域实行“煤改气”工程具有重要的战略意义。
目前，通过“煤改气”供热的替代领域主要有以下三类：一是散煤用户，主要分布在城乡交界和农村，其分布广发、排放检测不足位、污染控制较为困难；第二类是工业制造业企业，其煤炭消费量较大、用煤集中，是“煤改气”的重要方向之一；第三类是燃煤电厂，作为我国用煤比例较大的一类行业，尽管近年来我国在脱硫脱硝等方面加大了治理力度，但其对环境的污染程度仍高于燃气电厂。纵观世界典型国家，其天然气初期主要由工业和城市燃气驱动，后期靠发电推进。以石河子市为例，此次“煤改气”蓝天工程主要对工业领域的燃煤锅炉进行必要改造。
2、市政公用事业
市政公用事业是城市发展的基本载体。目前，虽然各国法律对公用事业的界定略有差异，但整体争议不大，如美国《公用事业法》将其定义为“为了实现公共利益，在持有特许经营权、执照和许可的前提下，由公司、机构、个人、合伙人或委托人在制冷、供暖、电力、油品、燃气、给排水、垃圾处置等行业提供生产、储存运输、销售和服务。”[9]我国立法监管领域，通常使用“市政公用事业”的名称，并与“城市公用事业”等同。2005 年建设部颁布的《关于加强市政公用事业监管的意见》中指出，市政公用事业主要包括城市供水、供气、供热、道路交通、卫生、垃圾处理以及园林绿化等。[10]我国“煤改气”政策属于市政公用事业建设和管理的范畴，即在工商业、民用等领域使用天然气替代煤炭实现供热。
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（二）理论基础
1、委托代理理论
委托代理理论出现于 20 世纪 60 年代起，源于现代企业所有权与经营权的分离，即委托人与代理人签订规定代理人需要完成的任务及完成任务后可获得报酬的合同。由于该理论的实用性较强，是一种常见的契约关系，因此被广泛应用在各类企业、组织等机构的管理和合作中。公用事业领域正是通过借鉴委托代理的相关理论内容，提出公私合作经营的运作方式，即政府通过招投标的方式将市政公用事业建设委托给企业，签订特许协议并满足双方各自的需求。政府通过合作经营获取社会效益和部分经济效益，企业方通过投资承建获取经济效益。
目前在我国市政公私合作经营中，主要有两个层次的关系：第一层是政府与公众，前者是代理人，后者是委托人；第二层是政府和公用企业之间，政府作为委托人，选择合适的企业投资方来负责提供公用产品和服务。在第一层委托－代理关系中，由于市政公用事业的运营收益与社会成员个体的利益关联度较低，因此极易造成公众参与意识不足、公用事业缺乏有效激励机制的局面。在第二层委托－代理关系中，主要存在以下三方面影响因素：（1）信息不对称。由于企业直接全程负责建设项目的运营，因此企业管理者具有掌握更多信息资源的优势，
处于信息优势地位，而政府处于信息劣势地位。处于利益最大化目标，企业在政府监管缺位或不到位的情况下极易降低自身努力水平，提高使用机会主义的概率，产生“道德风险”问题，从而损害社会效益。（2）目的不一致。在公私合作经营中，政府和企业存在目标矛盾和冲突。政府和社会资本方的利益诉求不同，政府致力于实现社会效益最大化，在追求社会效益的同时兼顾考虑部分经济效益，而由于企业的特殊性质，使其在公私合作过程中不可避免地追求利润最大化，不可避免地与政府目标相矛盾。（3）企业行为不确定性。在市政公私合作经营中，由于项目建设和运营服务周期较长、外部环境影响的不确定性，企业的努力水平受外部环境的影响。特许协议无法对所有可能发生的情况进行有效预测和约束，从而增长项目未来运营阶段的风险和企业采取机会主义的概率。
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二、石河子市“煤改气”工程管理现状及成效分析
（一）“煤改气”工程实施背景及预期目标
1、“煤改气”工程的实施背景
近年来，石河子雾霾现象严重，空气质量持续下降，恶劣的空气质量已危害到当地人民的身体健康，引发群众忧虑。数据显示，2016 年石河子市优于二级空气质量标准的天数占比为 73.9%，与 2015 年相比（77.5%）有所下降。2017年上半年，师市空气质量优良率为 64.4%，同比下降 9.6%。2017 年中央第八环境保护督察组在开展环境保护督察时指出，石河子市 2000 年被评为联合国人居环境改善最佳范例城市，然而近年来，随着师市先后承建大量的能源化工企业，其煤炭消耗量持续上升，大气环境污染问题日益突出。
究其原因，主要有以下三个方面：一是受地理位置影响。石河子位于天山北坡，地处天山山脉和准噶尔盆地，具有“沙漠绿洲”之称，年降雨量较少，生态环境较为脆弱。冬季逆温层较为普遍，平均风速较小，空气不易垂直及水平扩散，导致污染物难以排出，加上冬季燃煤期长（采暖期天数 181 天），进一步加剧师市冬季空气污染。
二是能源结构不合理。数据显示，2016 年石河子三产业比重 27.2∶41.3∶31.5，[16]经济发展以工业为主导，煤炭是其主要能源消费（见表 3）。而煤炭的燃烧会对空气环境造成不可逆的严重破坏。
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（二）“煤改气”工程管理主体及方法
1、“煤改气”工程管理主体
根据委托代理理论的相关观点，石河子市工业“煤改气”工程主要涉及三方管理主体：一方为决策方，即政府相关部门，负责此次“煤改气”项目的市场准入、财政拨款及专项验收；一方为生产方，由天富集团负责生产建设，并通过公开招标的方式，选择合适的投标人对工程全过程进行监理；一方为用户方，即接受“煤改气”的相关企业，是燃气锅炉的最终消费者。
据了解，此次石河子市工业“煤改气”工程，由天富集团组织竣工验收，勘察、设计、施工、监理及用户单位参与验收，验收合格试运行正常后移交给用户；师市相关政府部门组织专项验收，环保局负责环保验收，质量技术监督局负责燃气锅炉压力容器验收，住建局负责质量验收。
2、“煤改气”工程监理内容及方法
石河子市“煤改气”工程由石河子天一工程建设服务有限责任公司和正利监理公司共同负责工程施工阶段的监理工作，具体监理工作如下：
（1）监理工程内容
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三、石河子市“煤改气”工程管理存在的问题分析.............................29
1、行业垄断现象存在，市场准入尚未完全公开............................29
2、政府财政资金有限，资金落实具有延期性.......................... 29
四、石河子市“煤改气”工程管理存在问题的原因分析........................35
（一）行业竞争机制不完善，未形成多元化投资格局......................... 35
1、潜在竞争对手实力不足、新企业尚未进入................................. 35
2、资金来源单一，市场化运作方式未发挥作用................................36
五、完善石河子市“煤改气”工程管理的对策建议........................................40
（一）完善市场准入制度，构建合理的投融资机制...........................................40
1、充分发挥市场机制，打造公用事业竞争市场.....................................40
2、加强投融资管理，进一步创新合作体机制....................................... 42
五、完善石河子市“煤改气”工程管理的对策建议
（一）完善市场准入制度，构建合理的投融资机制
新公共管理理论强调，政府的主要职能并非掌舵，政府在行政过程中，应积极引入竞争机制，通过竞争激励机制最大限度地降低政府公共服务成本，实现资源的有效整合。具体在“煤改气”管理领域，政府应通过建立完善公开的市场准入制度，确保公共产品的最终供给质量，提高其生产服务效率；通过构建科学合理的投融资管理机制，创新合作体制机制，为“煤改气”政策的实施筹集更多资金，减轻政府财政负担，更好的实现政府的管理职能。
1、充分发挥市场机制，打造公用事业竞争市场
建立有效的竞争机制是打破公用事业领域行业垄断、提高公用基础设施质量的关键。近年来，随着政府投资城市基础设施的财政压力日益增大，在公用事业领域寻求政府与社会资本合作（PPP）的呼声日益高涨，受到各地政府的积极响应。传统经济理论认为,城市燃气、供暖等公用行业因其管网设施的专用性特征，为了实现生产规模最大化，必须坚持垄断经营格局，限制企业进入。而 PPP 模式的出现，则打破传统思维，提出通过建立模拟市场竞争的市场准入机制，从而提高市政公用产品的运营效率。与传统以效率为最终导向的 PPP 模式不同的是，公用事业领域的合作模式更强调建立以引入竞争、保障公共产品有效供给为目标的激励机制。因此，在保证社会资源充分利用的基础上，地方政府如何建立完善公开的市场准入制度是一个关键的问题。石河子市政府可以通过一定的制度设计,以燃气行业为契机，推动师市公用事业由垄断性市场向竞争性市场转变。
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结论
本文以国内外“煤改气”相关研究为指导，以石河子市“煤改气”工程管理为研究对象，在梳理公用事业管理的相关理论基础上，通过查阅收集、归纳分析相关环境监测数据，并结合实地调查情况，综合运用文献法、调查法和比较研究法，对石河子市“煤改气”工程的实施情况及效果、管理现状及成效进行了详细的分析与论述，并得出客观科学的评价结论。一是基本达到预期目标。一方面，“煤改气”政策实施后，石河子市大气污染物浓度下降，环境空气质量明显改善；另一方面，工业“煤改气”蓝天工程整体验收合格，北工业园区企业供汽接待项目工程质量达标。师市以工业领域为排头兵，为“煤改气”政策后期在民用及其他领域的推行提供了宝贵的实践经验。二是需正视存在的问题。在实地调研研究中发现，石河子市“煤改气”工程管理过程中存在市场准入门槛高，投资总量不足；政策落实依赖补贴，天然气定价机制尚不完善；政府质量验收工作滞后，售后维修问题初显；信息披露不足，缺乏社会监督机制。三是积极采取对策措施。针对梳理出的原因分析，有针对性地提出了改进“煤改气”工程管理的对策建议，希望政府层面能尽快建立完善的市场准入制度和投融资管理机制；规范财政补贴制度，调整天然气价格；规范管理机构的设立，制定行业服务质量标准；健全法律法规体系，完善社会监督和信息披露机制。积极动员社会各方力量，将“煤改气”政策落到实处，真正打赢蓝天保卫战，早日实现“大美大绿石河子”的建设目标。
参考文献(略)