第 1 章 引言
1.1 研究背景与选题意义
1.1.1 研究背景
2014 年 3 月 14 日，习近平总书记专门就国家水安全战略发表重要讲话，精辟论述了治水的战略意义，系统分析了我国水安全面临的严峻形势，明确提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的思路。习总书记指出，治水不是一个方面、一个部门的事情，要专门研究从全局角度寻求新的治理之道，而不是头疼医头、脚疼医脚，并突出强调要从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为。习近平总书记的重要论述，深刻洞察我国国情水情，针对我国水安全的严峻形势提出了治本之策，这是习近平中国特色社会主义思想在治水领域的集中体现。
在此背景下，始于应对地方水污染突发事件的河长制，由于其成效的快速显现，迅速在全国多地推广，其实践成效契合了习近平“3.14”讲话精神，得到了中央认可。2016 年 12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》），标志着河长制从地方政府制度创新上升为全国性水环境治理方略。在中央政府高位推动下，截至 2018 年 6 月底，全国共明确省市县乡四级河长 30 多万名，设立村级河长 76 万多名，实现了河长有“名”。①各地均按照《意见》要求，在结合地方实际的基础上，进一步探索、深化了河长制工作，虽然亮点纷呈，但存在的问题也不少，推行的效果参差不齐。按照水利部的基本判断，目前河长制工作只是达到了有“名”的阶段，距离真正的既有“名”又有“实”，还存在着很大差距。
山西地处黄土高原的黄河流域和海河流域，大部分地区海拔在 1000 米以上，为“华北屋脊”，被誉为“华北水塔”。但自 20 世纪 80 年代以来，面临着生态环境破坏、河流水质污染、地表水量减少、地下水位下降、森林覆盖率降低、水土流失严重等生态问题。由于受客观的地理气候环境以及河流的自然属性限制，山西省的河湖治理工作具有其特殊性和紧迫性，较之其他省份，治理难度较大。
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1.2 国内外文献综述
1.2.1 国外文献综述
当前，在全国范围内推行的河长制，是我国独有的政府主导型的水环境管理体制，具有鲜明的中国特色。但是，流域的综合管理问题并非是我国社会发展过程中所独有的，西方国家在其工业化发展过程中也面临了此类问题。从方法论的角度看，任何一个事物既有其特殊性，也有其可遵循的规律性，流域管理问题也不外乎如此。因此，国外文献虽然鲜有针对河长制而专门的研究成果，但其对流域综合管理的探究却很值得我们学习借鉴。
（1）流域水污染治理的市场机制研究
西方学者对流域管理问题最早是从解决流域水污染问题开始的。比较具有代表性学者的是 Logan 和 J.H.Dales。Logan 是以经济学家的身份研究关注流域管理的水污染问题。他寄希望于进一步完善市场机制，通过合理分配流域水污染权的问题，进而解决水污染等问题。这种理论的缺陷在于，其报以希望的完美市场在现实中并不完美，所以在 Logan 研究的后期过程中，其本人又将研究的注意力转向了政府。①根据科斯定理，清晰的产权界定是市场机制解决污染问题的关键。Dales则把排污权这一特殊的财产权力，作为流域纳污容量的明确的界定和分配。排污权交易设想奠定了后期学者们关于用市场机制解决流域问题的基础。
（2）流域管理中以政府为主体开展的研究
无论是国内还是国外，普遍一个较为认同的观点就是政府在流域综合管理机制中占有特殊的地位，发挥着特殊的作用。一般认为，政府作为主体在流域管理中可以分为以中央集权为主和以地方集权为主。比较有代表意义的是美国联邦环保局（EPA）早在 2002 年发布的一份报告。
在报告中，美国联邦环保局较为全面地介绍了美国一部分自治州对其辖区小流域综合管理的过程及效果，系统地总结了关于这一部分流域综合管理的经验。报告认为，各州领导人和政府部门人员对流域综合管理的重视程度及政策执行力度是小流域综合管理取得成功的关键环节之一。需要指出的是，由于美国小流域综合管理是以各州为主体的地方集权式，所以各州之间的充分合作就是其取得成功的必要环节。这一点对我国的流域综合管理有非常重要的借鉴意义。
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第 2 章 河长制相关概念和理论
2.1 河长制相关概念
2.1.1 河长制运行概述
（1）河长制的起源和发展
我国古代很早就有了人与自然和谐共生的生态的认识，并做为国家管理制度，设立了管理山林川泽的机构和制度，这就是“虞衡制”。《周礼》中有这样的记载，设立“山虞掌山林之政令，物为之厉而为之守禁”，“林衡掌巡林麓之禁令，而平其守”。秦汉时期，又将“虞衡制”分设为林官、湖官、陂官、苑官、畴官等。这样的制度一直延续到明清时代。
河长制继承了我国历史上治水的经验，具有深厚的历史渊源。例如，明代刘光复创立的圩长制就是河长制的雏形。①但是需要指出，尽管本文研究的河长制与历史上辖区官员负责治水的制度（如圩长制）存在相似性，但本质并不完全相同。一是治水的目标不同。过去治水重在防汛，而河长制目的在于加强水资源保护、水污染防治等六个方面；二是官员治理激励不同。过去官员激励来源于单一的服从上级命令，而河长制面临的官员治理激励更为复杂。
2007 年 5 月，太湖水域蓝藻疯狂蔓延，致使周围水域水质迅速恶化，城市自来水系统遭受污染，引发了严重供水危机，迫使无锡市政府开始寻找治理水污染的新模式。2007 年 8 月，无锡市政府提出“让领导挂牌治水”，区县的党政主要负责人对辖区内河流的水环境治理和水质改善负总责，并将水环境治理作为一项可量化的绩效考核指标，正式纳入各市、县党政主要负责人的政绩考核中，这项尝试有一个新鲜且通俗的名称——河长制。河长制演进可以分为三个阶段：第一阶段，河长制零星扩散（2007-2010 年）阶段。河长制所带来的成效对其它地区产生了示范作用，在短时间内形成了扩散效应，云南、贵州、江苏等 8 省 14 市开始在本辖区内推广。第二阶段，河长制零星扩散与区域扩散相结合（2011-2014 年）阶段。河长制由原来的 8 省 14 市扩张到 15 省（包含天津）62 市。第三阶段，河长制全国大范围扩散（2015—2017 年）。2016 年 12 月，中共中央办公厅颁布了《关于全面推行河长制的意见》，标志着着河长制历经九年的多地探索上升为国家顶层设计。2017 年 6 月，十二届全国人大常委会第二十八次会议对《中华人民共和国水污染防治法》做了修正，由此，河长制这一流域水环境治理机制在政策和法律层面得到双重确认。
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2.2 河长制理论基础
2.2.1 行政发包制理论
行政发包制的概念最早是由周黎安于 2008 年提出的。行政发包制是指政府内部上下级之间的发包关系。作为一种理想类型，它既区别于韦伯意义上的科层制，也有别于纯粹的外包制，而是居于两者之间的一种混合形态，即行政组织边界之内的“内部发包制”：在一个统一的权威之下，在上级与下级之间嵌入了发包的关系。为了描述行政发包制的特征，周黎安分别从行政权的分配、经济激励和内部考核与控制三个维度与典型的科层制和外包制做了一个对比。
在行政权的分配上，行政发包制呈现以下两个基本特点：一是委托人（发包方）拥有正式权威（如人事控制权、监察权、指导权和审批权）和剩余控制权（如不受约束的否决权和干预权），这反映了行政组织内部上下级之间的权力分配；二是具体的执行权和决策权交给了承包方，更重要的是，承包方还以自由裁量权的方式享有许多实际控制权，这是内部发包的结果。
行政发包制的总体特征是正式组织内部的层层发包关系，类似于在科层制内部引入“分封”和“包干”的因素，或者说在科层制的外壳之下置入“发包制”的灵魂，是一种混合或中间形态的组织类型。
河长制属于典型的行政发包制治理模式。中共中央、国务院可看作是发包人，山西省人民政府可看作是管理方，而各地市、县、乡、村的党政负责人是承包人。山西省人民政府利用行政发包制将全省大小河流发包给不同层级的河长，且通过压力型考核督促各级河长积极履职尽责。
...........................第 3 章 山西省河长制运行现状...................................19
3.1 山西省境内河流概况.....................................193.2 构建了河长制组织体系和相关制度..........................20
第 4 章 山西省河长制运行存在的问题及原因分析.....................................30
4.1 山西省河长制运行存在的问题.....................................30
4.1.1 纵向体制有待加强......................................30
4.1.2 横向机制缺乏联动性............................32
第 5 章 山西省河长制运行的优化路径...............................42
5.1 加强河长制顶层设计.......................................42
5.1.1 中央政府强化价值导向...............................42
5.1.2 地方政府引导企业转型升级..............................43
第 5 章 山西省河长制运行的优化路径
5.1 加强河长制顶层设计
5.1.1 中央政府强化价值导向
行政发包制下的河长制运行主要分为三个层次。首先，中共中央、国务院作为河长制的委托方，设定目标并制定总体规划。其次，地方政府作为管理方，在中央和国务院的总要求下，将目标责任逐级分解。最后，各个市、区、乡（镇）、村作为承包方（代理方）则河长制运行负责方案的具体实施。然而，在这种行政发包制体制之下，由于中央（委托方）和地方政府（管理方）存在着不同的利益考量，各级政府作为理性经济人，更倾向于选择有益于自身的行动方案。“上有政策、下有对策”成为政府执行政策过程中的常见弊病。
在当代中国政治体制下，科层制力量对塑造地方政府的利益权衡格局具有决定性作用。我国是单一制国家，实行党管干部的原则。地方政府党政负责人主要对上级党委和政府负责，地方政府服从中央政府。所以，水环境治理能否取得实效，与党中央对环境保护的决心密切相关，中央的环境保护决心体现着国家的意志。如果中央政策的价值倾向没有表现出其更加重视环境保护的一面，地方政府的行政行为自然不会朝着水环境治理方向转移。①地方政府明白中央的真实政策意图后，权衡利弊得失，进而采取把河长制置于边缘地带，不惜一切方式来追求GDP。如果党中央和国务院对地方政府及其官员的政绩考核侧重环境保护，那么地方政府势必积极开展河长制。
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结论与展望
1、结论
参考文献（略）