第一章 “三权分置”下农地流转中地方政府履职的理论概述
1.1 基本概念的界定
1.1.1“三权分置”
1.1.1.1“三权分置”的内涵
“三权分置”是指土地的所有权、承包权、经营权三权并立，即将原来的承包经营权分离成两权，土地的所有权归属主体不变，仍然归属于村集体，承包经营权的主体由原来单一的农户向多元化主体转变，承包权归属于村集体成员，经营权归属主体较为灵活，呈现多元化特点。主体范围既包括是村集体成员，也涵盖集体外农户与新型经营主体。学术界对分离出来的承包权与经营权进行了普遍一致的概念界定，土地承包权包括对土地的占有权、收益权、继承权、退出权、承包地位维持权、分离对价请求权、征收补偿获取权等。土地经营权包括占有权、处分权、收益权、使用权等①。在“三权分置”的土地制度改革中，明确各项权能，稳定农户承包权即保护承包权依法享有、使用、收益的权利，维护承包农户“使用、流转、抵押、退出承包地等”各项权能。放活土地经营权，即赋予经营主体稳定而有保障的土地经营权，使其能够依法享有合同期限内“占有、耕种以及取得相应收入”的权利。
1.1.1.2“三权分置”的演化
“三权分置”从概念的提出到后期制度框架的构建，其过程并不是一蹴而就，经过将近五年的时间才逐步形成“三权”格局。2013 年习近平总书记在武汉进行考察时，就提出了“三权”这一概念——“农村土地所有权、农户承包权、土地经营权”，并且指出“要深化农村改革，完善农村基本经营制度，好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系”②。2013 年 12 月的中央农村工作会议，将“三权”的概念放置于会议中进行研讨部署，提出“将农民的土地经营权分置为两权，承包权与经营权，不断探索农村土地集体所有制的有效形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权③。”中央对概念已经形成了大致的思路。2014 年中央一号文件的出台，将思路印制成文件下发，以文件大纲的形式阐述“三权分置”思想。2014 年 11 月，出台《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，将“三权分置”作为一项制度确立下来，由此全国开始了新一轮的农村土地制度改革。
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1.2 农地流转中地方政府的履职依据
1.2.1 农地流转中地方政府履职的理论依据
1.2.1.1 土地产权理论
我国的产权与西方国家所说的产权有很大不同点，产权这一概念在谈及市场时会涉及，中国的市场本身就与西方有很大不同，中国的市场经济是具有中国特色社会主义的市场经济，因而产权同样是带有中国特点的产权，所以，对产权理论加以清晰界定是探讨流转的前提。产权不是指人与物之间的关系,而是指“由物的存在以及由于他们的使用引起的人们之间相互认可的行为关系”。产权的核心是所有权，土地所有权是土地所有权主体在国家法律规定的范围内所享有的充分完整的产权，包括对土地的占有、使用、收益、处分的权利。就我国而言“城市市区的土地属于全民所有即国家所有,农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有，如宅基地和自留地、自留山属于集体所有。①”土地使用权是指依法对土地加以利用并获取一定收益的权利。土地收益权是土地作为生产要素产生的经济利益进行分配。收益权和所有权、使用权紧密联系在一起的,并从属于所有权和使用权。
1.2.1.2 服务型政府理论
服务型政府是指政府的管理者角色转变为服务型政府的角色，是顺应社会变迁的结果。计划经济时代，政府的计划手段包揽一切，称之为全能型政府，扮演管理者的角色。发展到如今的市场经济时代，政府的管理职能逐渐弱化，对政府的服务职能提出了更高诉求。所谓服务型政府即要求政府本着为人民服务的出发点，坚持一切以群众的切身利益和现实诉求作为工作初衷。最早是一位法学家福斯多夫提出了“生存照顾”的概念，作为政府的政绩指标，用来衡量政府工作的标杆，政府以保障群众的生存施以照顾作为一切工作的落脚点。将服务型政府置于农地流转中，要求地方政府履职时一切围绕人民的权利得到满足开展。要求地方政府在制定流转法律法规与推行流转政策进行制度架构时，以农民的根本利益为出发点，做好为流转市场主体服务的工作，促进流转工作有序健康推进。
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第二章 “三权分置”下农地流转中地方政府履职的现状分析
2.1 农地流转中地方政府履职的成效
2.1.1 建构制度，科学运作农地流转
地方政府在建构农地流转相关制度与创新政策方面发挥着重要作用，弥补“三权分置”视阈下地方政府在农地流转中的规范空白。一方面要坚持贯彻解读中央政府政策与法规，另一方面还要结合地区差异制定本地农地流转的相关法规与政策。农村土地流转的新政策已在 2018 年出台：《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》①，地方应在看齐意识的响应下，积极做好地方与中央看齐，充分体现看齐意识，及时做好地方政策配套落地。所谓无规矩不成方圆，流转市场的有序运作离不开地方政府出台配套的法规与政策。
2.1.2 行政引导，规范流转程序
政府参与农地流转前，流转方式以农户间自发流转为主，自发流转的弊病上文中已经有所阐述，自发流转产生的纠纷争议多。同时，近几年走新三农路线，发展规模化经营，客观上都需要地方政府参与其中。地方政府在土地流转中，首先就土地确权工作做了明确登记。通过对山西省长治市潞城小天贡村的实地调研，在与潞城农经局张局长的座谈会上，我们了解到土地确权工作的进展顺利，乡政府在其间发挥着重要作用。确权方式以传统登记与现代化手段结合，通过动用无人机、航天卫星飞机等，拍摄获取了农户的土地卫星图，参照农户之前的土地证登记在册的土地面积图进行综合性考量，科学合理界定农户的土地面积。在此之前农户自家的土地有几分几亩只是知道大概，不清不楚的一些土地容易产生纠纷矛盾。经过政府的卫星定位，农户对自家的“财产”心中有数了。其次地方政府适时进行适度引导，通过进行顶层设计，颁布了相关的流转指导意见与方案，为规范流转程序、有序推进土地流转发挥不可替代的作用。譬如宿州市先后出台的《农村土地流转市场建设工程实施方案》《关于加快推进农村土地流转市场工程建设的意见》等文件，在流转实践中起着指导与规范作用②。
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2.2 农地流转中地方政府履职存在的偏差
2.2.1 行政管理职能越位
2.2.1.1 行政干预过度，损害农户合法土地权益
随着农村土地流转的适度规模化日渐成型，流转参与主体和流转模式也逐步呈现多元化特点，然而伴随其出现的还有信息不对称造成的利益损害现象。对此，地方政府理应承担起为农民提供土地流转信息、搭建供求信息平台的责任，然而实际操作过程中，由于错误政绩观的引导等原因，出现取代农民充当农村土地流转的主体、强制流转、与民争利等事件，损害了农户的合法土地权益。地方政府直接或间接参与土地流转，一方面为了达到硬性政绩指标，盲目扩大流转规模与速度，强制农户流转出土地，违背了自愿平等原则；另一方面，土地作为股份入股之后进行流转，农民面临“失地”风险，在此基础上的社会保障风险也成为农户权益无法保障的潜在风险因子。
2.2.1.2 介入流转市场失度，抑制市场活力
将经营权置于流转市场中，不可避免的会受到市场自身局限性的影响，因此需要地方政府参与其中，做好看得见的手与看不见的手相互配合。然而在农村土地承包经营权流转过程中，地方政府都会或多或少参与流转，一旦过度干预流转市场反而带来反作用。譬如农村土地流转的价格、收益分配比例、价格机制等本身属于市场调节的范围，政府过多干预的结果必然会导致市场活力被抑制，难以有效发挥。同时，流转市场处于刚起步发展阶段，很多上层建筑的配套设施尚未完善，尤其是流转价格的相关规定不完善，在《土地管理法》《土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等这些法律中都没有对土地价格做出细化规定，具体流转操作过程中没有统一的标准，致使政府干预土地价格难免有失公平。加之在农村土地流转过程中农民本身的知识水平局限，无法真正理解流转到底是什么，以至于发生损害农户利益的行为时，农户不知所措，在一定程度上也造成了土地流转市场难以发挥最大效力①。
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3.1 流转法律与制度配套不完善 ....................................... 24
3.1.1 农地流转法律法规滞后 .................................. 24
3.1.2 农地流转产权关系模糊 .................................. 24
第四章 “三权分置”下农地流转中地方政府规范履职的建议 ............... 31
4.1 做“有为”政府，健全流转法律法规与制度 ......................... 31
4.1.1 完善农地流转相关法律法规 .............................. 31
4.1.2 落实农村土地产权管理制度 .............................. 31
第四章 “三权分置”下农地流转中地方政府规范履职的建议
4.1 做“有为”政府，健全流转法律法规与制度
4.1.1 完善农地流转相关法律法规
地方政府的角色之一就是填补农地流转法律法规与政策的空白，构建中央与地方配套的法律体系与政策。进一步贯彻落实中央和地方的流转法律法规，如《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》《农村土地经营权流转交易市场运行规范》《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》《中共中央国务院关于完善产权保护制度已发保护产权的意见》等。
由于现行的法律法规和政策对流转后续出现的新问题无法及时有效解决，致使出现问题时无法可依，无据可查，地方政府相关决策的弹性较大。因此，在完善农地流转政策与法律法规方面，地方政府可以从以下两个方面展开：一是明确土地所有权、承包权和经营权的归属主体，并且明确政策制定的方向即坚持集体的土地所有权、保障农户的土地承包权、放活经营主体的土地经营权，将“三权分置”的制度效力发挥至最大。二是细化相关流转法规，将流转程序、流转合同、流转价格、流转双方的权利与义务、流转双方的流转责任、流转利益关系等具体事项以法律的形式确定下来，并及时落实好普法工作，让农户熟知才是最终目的。
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结语
参考文献（略）