一、相关概念与理论基础
(一)相关概念
1.“村改居”社区
(1)社区
“社区”最早出现在德国社会学家滕尼斯《社区与社会》一书之中,他认为“社区是一种由具有共同价值观念的同质人口所组成的关系亲密、守望相助、存在一种富有人情味的社会关系的社会团体,人们加入这种团体,并不是根据自己意愿的选择,而是因为他们生长在这个团体内”。[17]从滕尼斯最初对“社区”的界定可以看出社区主体间共同的价值观念是社区存在的前提,同时社区主体之间的纽带是关系密切、守望相助且富有人情味的社会关系。R.E.帕克将社区界定为“占据一块或多或少明确的限定的地域上的人群汇集。[18]”美国社会学家乔治·希勒里通过对所有有关社区的文献进行统计,发现有 94 种社区的定义,并根据其中 69 种定义统计出三个相关因素:社会互助、地区和共同约束。他认为社区是“包含那些具有一个或更多共同性要素以及在同一区域保持社会接触的人群。[19]”本文从以上三个定义中总结出了四个要素,包括人口、地域、共同联系和人际互动。因此本文认为社区是指生活在同一地域的居民,因满足共同生活需要而形成具有互动关系的社区生活共同体。
(2)“村改居”社区
“村改居”社区是我国在城镇化进程中衍生出的社会性产物。学术研究开展的基本前提就是对新的社会现象进行基本的概念界定。当前学者通过对“村改居”社区特征的研究,提出了很多相关此类社区的概念,如“过渡型社区”、“拆迁安置社区”、“转型社区”、“村改居社区”等。在相关概念界定中,本文更加倾向于选择“村改居”社区这一概念,原因有两个:一是反映此类社区的“演变性”,也就是从传统农村形态改变为现代城市发展形态。二是突出此类社区概念和语义上前身农村属性,强调政府在推动此类社区发展过程中的作用。
通过文献分析和调查研究发现,当前我国“村改居”社区有三个基本特征。第一是社区的行政主导性,“村改居”社区是在我国新型城镇化背景下政府为了整合社会资源和统筹城乡一体化发展而产生的;第二是社区建设的统一性,“村改居”社区通常要经过政府部门统一规划设计、统一调整产业布局、统一提供公共服务设施,最终形成新型的居住模式;第三是社区种类的独特性,与传统农村和现代城市社区人员组成结构不同的是,“村改居”社区是集拆迁村民、白领、学生等外来人员所组成的社区生活共同体。因此,对“村改居”社区的治理不能等同于我国农村和城市的治理模式。综合以上因素,本文认为“村改居”社区是指为整合社会资源和统筹城乡一体化发展,在政府科学规划、合理布局、稳步推进的基础上,藉由征地拆迁与村落合并的方式,建设成具有一定规模和良好生活环境的新型社区生活共同体。
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(二)理论基础
1.元治理理论的主要内容
(1)元治理理论的产生
通过文献分析,可清晰地发现治理理论的方法论不管是运用到单一主体的治理模式之中,还是运用到多元复合治理主体的治理模式之中,都存在治理失灵的风险。在单一治理主体的治理模式中,治理既不能代替国家享有政治强制力,也不能取代市场自发地有效配置社会资源。同时在复合治理主体的网络式治理模式中,社会治理环境的复杂性,使治理也同样面临着失效可能。如何使治理摆脱失灵的风险更加有效的运用到社会治理中,成为不少学者讨论的话题。在此背景下,“元治理”作为能够弥补治理理论不足的理论工具,开始在学界崭露头角。
(2)元治理理论主要内容
前文阐述了英国学者鲍勃·杰索普对元治理的界定,即元治理指协调(科层、市场、网络)三种不同治理模式以确保它们中的最小限度的结合。元治理理论的主要内容可以概括为“它是建立在治理理论的基础上,强调国家或政府在社会治理中的重要作用,并引入市场和社会的力量,来共同建立多元治理主体协同治理机制”。元治理虽然是强调政府在社会治理中的影响力,但并不等同于为社会建立一个权力至高无上的政府。恰恰相反,元治理对政府在社会治理中的责任设定主要体现在愿景设计、规则制定、行动协调方面。
协同治理或多中心治理理论认为政府与其他多元治理主体地位是平等的,该治理理论的共管共治模式弱化了政府的权威性和责任性,无法有效解决多元主体的利益分歧和治理目标分化的问题,导致社会缺乏整合利益和协调目标的力量,从而削弱了政府的治理能力,导致多元协同治理的失效。而在元治理模式中,政府在社会治理中占据宏观主导地位,并依靠合作网络的互动机制引领市场和社会自组织团体等其他相关治理主体共同参与到社会治理中来,这样既能保证多元治理主体的效用得以发挥,又能构发挥政府在社会治理中的权威性和责任性。因此,相关学者认为,元治理理论与其他理论相比,更加强调国家或政府在社会治理体系中的“中轴”作用,但并未削弱其他相关治理主体的力量。相反,元治理理论更有利于为多元治理主体提供稳定的制度环境,最终促进多元主体之间的良性互动。
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二、“村改居”社区治理模式的现状梳
(一)“村改居”社区治理的现实背景
1.“村改居”社区建设是中国特色社会主义进入新时代的现实选择
正如党的十九大报告中所指出的,我国的经济总量已跃居世界第二位,城市化进程以前所未有的速度进行,工业化已进入转型升级阶段,第二、三产业在我国经济总量中的比例越来越大,我国的特色社会主义已经进入了新时代。随着越来越多的农村劳动力源源不断地涌向城市,城市公共资源紧张状况加剧。城市公共资源紧张的状况折射出了中国特色社会主义进入新时代后无法回避的一个现实:人民群众对日益增长的美好生活的需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾③。从全局出发,如何实现人民群众对美好生活需求的愿望,让全体人民共享改革发展成果,是中国特色社会主义道路发展到新时代迫切需要解决的问题。正是在这样的现实背景下,在党中央的领导下,新型城镇化的发展背景下,“村改居”社区的建设成为回应广大人民群众,特别是数量日益增加的城市新晋人群的热切期待,破解新型城镇化发展难题过程中必须回应的现实命题。
2.“村改居”社区建设是城乡一体化下新型城镇化道路的时代要求
实施区域间协调发展战略是党十九大主题中贯彻新发展理念、建设现代化经济体系中的重要部分。其中除了强调地域间协调发展的同时,还着重强调了构建大中小城市和小城镇的协调发展,以及加快我国农业转移人口的市民化。农业转移人口主要是在城镇化过程中农村居民向小城镇或城市转移的人口。而加快农业转移人口市民化工作,除了运用城市相对完善的公共服务体系吸引广大农村人口进入城市生活外,新型城镇化过程中产生“村改居”社区也成为加快农业转移人口市民化的主要方式。在政府主导下,城市边缘区的村落通过征地回迁和村落合并的方式进入到城市的布局之中进而产生了“村改居”社区。因此,“村改居”社区的建设是我国推进城乡一体化,加快农业转移人口市民化工作的主要方式之一。
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(二)“村改居”社区治理的主要模式分析
当前我国“村改居”社区的治理模式主要包括以政府为核心治理主体的科层式、以企业为核心治理主体的市场式和以民众群体为核心治理主体的网络式三种。由于“村改居”社区自产生伊始就带有明显的政府主导特性,所以在“村改居”社区转型的早期多见以政府为核心治理主体的科层式为主要的治理模式。随着我国市场经济的发展和“村改居”社区居民利益诉求的多元化,市场因素开始逐渐进入“村改居”社区,为社区居民提供更加多元化的公共服务,市场治理模式开始出现。在经历一定的发展历程后,随着“村改居”社区的建设和居民生活水平的提高,社区自组织团体逐渐发展起来,并成为“村改居”社区治理的重要组成部分,网络式治理模式逐渐成长起来。具体内容详见表 2-1
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三、鹤壁市“村改居”社区治理模式现实发展状况考察 ........................ 17
(二)鹤壁市“村改居”社区治理状况概述 ............................... 19
(三)鹤壁市“村改居”社区治理模式现状 ............................... 23
四、鹤壁市“村改居”社区治理模式存在的问题及成因分析 .................... 27
(一)鹤壁市“村改居”社区治理模式存在的问题 ......................... 27
(二)鹤壁市“村改居”社区治理模式问题的成因分析 ..................... 31
五、元治理视角下鹤壁市“村改居”社区治理模式优化路径设计 ................ 34
(一)“村改居”社区治理中政府角色的重新定位 ......................... 34
(二)“村改居”社区治理中主体间权责关系的重塑 ....................... 35
五、元治理视角下鹤壁市“村改居”社区治理模式优化路径设计
(一)“村改居”社区治理中政府角色的重新定位
1.重视基层政府组织的内部的元治理,打造“强政府”
在元治理理论指导下“村改居”社区的治理,特别重视和强调政府在社区治理中所扮演的角色和所承担的职责。元治理理论指导下的政府角色并不是掌握过多的政治权力,而是从治理的宏观层面发挥应有作用。具体到操作层级,基层政府应在“村改居”社区治理的宏观层面上,对“村改居”社区未来发展做出愿景设计、维护社区治理规则的制定和多元治理主体间矛盾的协调,发挥出元治理指导下的政府作用。首先是政府在对“村改居”社区未来发展的愿景设计方面,在未来“村改居”社区的治理中,基层政府应吸收经验教训和探测未来发展,设计符合时代特征的“村改居”社区组织模式,完善自身组织建设,增强组织内部的灵活性,提升“村改居”社区治理能力的现代化。其次是政府在“村改居”社区治理中规则的制定,基层政府要完善相关规章制度,确保“村改居”社区多元治理主体有效的互动,重塑相关治理主体的权责机制,划定各个治理主体间的活动边界,形成有互动有制约的制度机制。最后是政府要做治理主体之间矛盾的协调者,构建“村改居”社区治理模式中多元治理主体之间的良性互动。
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结论
“村改居”社区是一种由农村社区向城市社区过渡的特殊类型社区。由于其先天的政府主导性、社区的不稳定性以及社区治理的复杂性等特征,使“村改居”社区在制度变迁过程中,出现多元治理主体间利益矛盾突出、公共服务与居民利益诉求差异性较大等现实性问题,增加了“村改居”社区治理的难度。以鹤壁市为例,可以发现“村改居”社区在治理过程中存在的问题突出表现在政府角色模糊、公共服务供给不足、社会自组织网络薄弱和社区治理机制不健全等方面。这些问题的长期存在,使社区多元治理格局难以形成、社区资源分配不均匀、社区治理效率低下,难以满足社区居民多元化的利益诉求。针对这一现实背景,元治理理论为我们提供了一种符合我国宏观政治语境和现实发展境况的“村改居”社区治理模式优化思路。“村改居”社区治理模式的优化,应围绕政府角色的重新定位、治理主体间权责关系的重塑、治理主体互动机制的增强和治理法律与监督机制的完善等四方面有序推进。希望通过本文对“村改居”社区治理模式优化策略的研究,探索出一条兼具科学性、系统性与可操作的国家治理体系与治理能力现代化的微观现实路径。
参考文献(略)