法治压力与地方政府回应--基于对浙江省“三改一拆”行政诉讼的经验之MPA研究

本文是一篇MPA论文，本文从行政诉讼的角度来考察司法对地方治理的影响，并通过地方政府面临的法治压力及其回应予以呈现。以浙江省“三改一拆”政策为案例，本文搜集并使用2015年至2017年的司法裁判文书以及司法建议书和审判白皮书资料。

1导论

1.1问题提出
改革开放以来，我国经济快速发展，社会全面进步，行政改革持续推进，法治建设不断深入。就经济、社会和法治发展而言，地方发展型政府被广泛认为是造就“中国奇迹”的重要因素。其中，中央－地方关系约束下的地方发展型政府及其行为逻辑是中国公共行政学研究的核心议题之一。
对地方政府和地方治理的研究长期聚焦于中央－地方关系下的财政和人事制度对地方政府行为的塑造。一方面，从财政激励的视角看，中央与地方的财政分权尤其是1994年分税制改革重构了中央与地方的权力关系并赋予了地方政府极大的自主权，构成了地方发展型政府的制度基础，使地方政府坚持本地区财政收益最大化的行为逻辑并导致其选择性履行职能，这被研究者称为“中国特色的财政联邦主义”理论.另一方面，从干部人事考核的视角看，中央政府在分权基础上始终保持对地方政府人事任免的控制，从而对地方行为进行引导和调控，由此被称为“分权化的威权主义”治理模式。从中央－地方关系以及地方选择性履行职能这个视角出发，越来越多的研究者注意到，地方发展型政府及其选择性履职行为带来了诸多负面效应尤其是激化社会矛盾、引发社会抗争，认为地方政府和地方治理需要转型。诸多研究从法治、公共服务、问责等角度指出了地方政府转型的目标，比如建设“服务型政府”、“责任政府”、“法治政府”。
由此可见，既有的公共行政和地方政府研究或从管理和组织效率的视角出发，基于财政与人事逻辑来探讨政府的机构改革、职能分工、绩效评估、政策创新等议题，或基于自由主义法治和权力制衡的要求批评我国地方治理中欠缺法治元素。尽管有研究从财政、税收、社会治理等不同角度涉及“法治政府”这一主题，但尚未就“法治政府”建设本身所涉及到的深层次问题进行系统性探索，也没有对我国公共行政和治理领域中法治元素的增长以及法治对公共行政和国家治理影响力的提升作出及时的学术回应。与此同时，对我国地方政府回应性的讨论也主要聚焦于政府对民众直接或间接表现出的意见与偏好（比如舆情、抗争、公共服务要求等）的回应，但很少涉及政府是否回应公民诉讼。正如李静君和张永宏所指出的，前述发展型国家或者掠夺型国家等不同理论视角都把国家抽象为发展和积累导向、独立、一致、自足的权力机构，对其他的国家目标比如合法化以及把发展、积累和合法化联系起来的不同模式关注不够。
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1.2研究意义
从1997年党的十五大把“依法治国”写入宪法，到十八届四中全会提出全面推进依法治国，法治逐渐被确立为实现发展和稳定、推动国家治理现代化的重要战略，但法治政府建设涉及到的许多深层次议题，仍然欠缺具体研究。对地方政府是否对法洽作出回应、法治通过哪些机制来影响政府行为进行探索性研究和分析，在实践层面既涉及到法治国家、法治政府、法治社会一体建设的战略目标，又可用于检视和反思既有法治尤其是司法改革的成效并由此探讨进一步改革的方向，对于推动国家治理的法治化具有重要意义。在理论层面，现有研究强调财政和人事逻辑对地方政府官员及其行为的影响，同时也注意到地方政府会对公民和社会需求作出不同程度的回应，但对政府行为法洽化却着墨不多。因此，研究政府的法治压力及其回应策略，将为我们在财政、人事等解释地方政府行为的传统视角之外提供一个观察和理解地方政府和地方治理的新视角即法治视角。
1.2.1国家治理逻辑的法治转型
分税制改革后的地方政府拥有政洽、经济等多重动机来获取更多的财政资源、推动地方经济发展并谋求政治晋升。在经济发展的同时，财政激励与晋升激励也导致地方政府选择性履行职能，并在土地征用、房屋拆迁、环境保护等领域引发了大量的社会抗争和群体性事件，社会矛盾由此不断激化。民众除了通过信访、抗争等手段寻求救济并要求政府作出回应之外，常常也通过法律渠道尤其是行政诉讼的方式维权。然而，欠缺足够权威的法院未必能有效地为民众提供救济，难以完成约束和限制行政权力的功能。在“司法与行政合一”的历史传统、前苏联的社会主义法律模式以及党的领导和组织原则的综合作用下，强调法律为政治服务的政法传统得以形成并不断强化。司法权要服从和尊重党的领导并与政府合作，争取得到资源和权威上的支持以正常开展工作，并共同为维护政权稳定和促进经济发展服务。因而，不同时期的司法目标总是与党和国家的政治目标完全一致，比如，在建设和谐社会时期提出“社会主义法治理念”并要求执法为民、服务大局，法院的执行工作被纳入“社会治安综合治理”的考核范围，能动司法和大调解又要求法院主动发现经济社会发展中的问题并解决社会纠纷、参与社会治理。中国的法治发展由此也常被学者称为“笼中之鸟”或者“长征”。
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2文献综述

2.1政府间关系与地方政府行为逻辑
国家治理的核心是提高统治效率并降低统洽风险和治理成本。因而，对中国国家治理结构和模式的研究，也多从统治的效率和风险出发，关注央地分权视角下的杈力、职责和资源的配置以及它们对官僚组织及其行为的影响。在行政分杈的单一制国家和多层级政府结构的模式下，中央政府掌握着分权的主导权并希望通过分权实现效率和稳定两个目标。从洽理对象即“治官”与“治民”事务的区分出发，曹正汉认为，地方政府负责为地方辖区内的民众提供公共服务，中央政府纵向约束和监督地方政府并为民众提供可信承诺，形成了“中央治官、地方治民”的上下分治治理体制。从另一个角度出发，周黎安认为“行政发包制”既能降低风险又能提高效率：以属地管理和逐级发包为基本原则，由中央和上级政府以下达任务和指标的方式向地方和下级政府进行行政事务的层层发包，并且通过预算包干和财政分成等经济激励的方式来鼓励地方政府自筹资金和增加财政收入，同时还对地方和下级政府实行以结果为导向的考核和检查，把行政权分配、经济和资源激励以及考核控制结合在一起，形成了稳定的治理模式。此外，周雪光还认为中华帝国的治理逻辑体现为“权威体制与有效治理”的矛盾，这一矛盾使中央和地方难以形成稳定结构而处于经常性的动态调整之中，地方政府可以灵活调整，但中央政府也保留着可任意干预的绝对权力。总之，从统治效率和统治风险两个目标出发，对中国国家治理结构和模式的研究形成“中央一一地方一一民众”三方主体以及“中央－地方”关系和“地方政府－民众”关系两条路径。与此相应，研究者所关注的制度工具和运作逻辑也主要集中于财政和人事这两个核心维度。
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2.2地方政府回应及其影响因素
上述文献从政府间关系尤其是财政与人事的视角回顾了对地方政府行为的解释，但在政府间关系之外，政府行为也越来越受到政府外部因素尤其是杜会行动者的影响。公共政策并不仅仅是官僚体制的产物，还是官僚体制与社会互动并作出回应的结果。
2.2.1政府回应的概念与类型
本文在第1.3节“核心概念”中已经梳理了政府回应的概念和类型，这里要再进一步强调和说明。政府之所以要对公民意见作出回应，是因为任何社会都需要对信息作出反馈。要求民主制政府对社会作出回应的最大压力来自政治选举，在选举之外还有媒体带来的社会与舆论压力、抗争带来的政治压力、法院带来的司法压力等信息反馈渠道。威权体制同样存在政府回应，只是推动政府回应的制度基础有所不同，压力来源和信息反馈渠道也有差异。无论是新闻媒体、信访、社会抗争还是诉讼，本质上都是中央或民意代表机构获取和监督政府洽理绩效的信息机制。正是由于把公民意见的表迗渠道视为一种信息机制，既有文献对政府回应的讨论，在概念上既可以指对公民意见的直接回应，又可以指政府对公民通过其他正式或非正式制度渠道（比如通过民意代表机关、司法机关以及行政机关自身）表迗的意见和诉求的回应；在内容上既包括对公民要求提供公共服务等正面偏好的响应（政府主动满足公民偏好），又包括对舆情、申诉、信访、诉讼等针对政府负面信息并要求政府作出改变的响应（政府被动应对公民意见并改变自身行为）。公民可通过立法、行政、司法以及其他正式或非正式渠道表达意见与诉求，并要求政府作出回应。尽管要求政府作出回应的立法、司法和行政机关都可能发展出自身的独特利益，但这与它们作为表达民意渠道的功能并不矛盾。比如，社会抗争作为一种信息机制，能够提醒中央政府注意和处理地方政府的失职或滥权问题，从而发挥着防火墙的作用；同样，在行政和司法渠道之外建立信访体系并鼓励民众参与，也是因为信访使中央政府能够建立一种获取、分析和评估地方治理问题而不受民众伪装偏好（社会期待效应）影响的信息机制，有助于中央政府在获得通过信访向上传递的地方治理问题的信息时采取相应措施并维护社会稳定。法院也是一种民意表达渠道，它可代表民众要求政府对行政诉讼中的公民意见作出回应。
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3地方政府法治回应：制度基础与分析框架......................35
3.1公共行政部门的法治压力与法洽回应......................35
3.2国行政法治的演变：从“行政吸纳”到“简政放权”......................35
4违法行政行为的类型、特征与后果...................55
4.1背景：浙江省“三改一拆”政策...................55
4.2违法行政行为的描述性统计......................58
5地方政府的法治压力来源：行政诉讼与法治考核....................78
5.1行政诉讼管辖制度效果评估....................78
5.1.1异地管辖制度的沿革与评价....................78
5.1.2效果评估的理论假说....................78

6地方政府的法治回应：形式与策略

6.1回应行政诉讼
行政机关成为被告后就要应诉即参与行政诉讼工作。“告官不见官”、“审宫不见官”、“出庭不出声”问题造成行政纠纷和矛盾难以化解，同样也损害司法权威。从表面上看，出庭应诉仅仅是技术性和形式性的细节问题，但从纠纷解决和社会稳定等宏观视角来看，行政机关出庭应诉涉及到行政纠纷能否得到实质解决、公民诉求能否得到回应以及政府的行政事务能否顺利完成，既关乎民众福祉尤其是民众的获得感和幸福感，又与政府满意度、司法权威、社会及政治稳定息息相关。因此，出庭应诉不仅仅是技术和细节问题，也是法治建设和社会稳定的重大问题，而且要求行政机关负责人出庭应诉还有助于切实从领导干部“关键少数”入手来提高政府依法行政的意识。虽然作者并未专门就出庭应诉是否重要的问题向行政诉讼案件当事人求证，但关于行政机关出庭应诉重要性的报道却屡屡见诸媒体。比如，根据新京报的报道，在全国首例副省长出庭应诉的案件中，贵州省副省长陈鸣明出庭应诉就让当事人的代理律师李春兰认为“副省长参加了庭审，不管结果怎样，这个事儿应该能解决。因为副省长肯定要知道这个案子的最终结果，‘不会不了了之’。”在实践中，由于行政机关负责人出庭应诉并主动帮助解决问题，也有很多案件的当事人选择撤诉或调解结案，这也是出庭应诉有利于纠纷化解的例证。
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7结论与展望

参考文献（略）