全域旅游发展中的政府行为之MPA研究--以河南省巩义市为例

本文是一篇MPA论文，本文以河南省巩义市为研宄对象，结合实证分析、访谈、问卷调查等方法，分析巩义市政府在全域旅游发展中所扮演角色，政府主导下全域旅游发展取得的成效，以及存在着政府角色定位不够清晰、过于注重短期政绩、权力制约和监管机制不够完善、政府间协同发展动力不足等问题。

第一章绪论

第一节研究背景及意义
一、研究背景
随着人们生活水平的提高，生活质量的改善和消费观念的进步，使得传统的景点旅游方式转变，突破了区域的界限，形成“大旅游”的趋势。全域旅游是顺应全民旅游时代的必然选择，也是旅游业供给侧改革的重要抓手，同时还与区域经济发展、农村经济、扶贫开发等密切相关，已被上升到国家旅游业改革发展战略方针的高度。2015年，国家旅游扃首次明确提出全面推动全域旅游发展；2016年，国家旅游局发布首批“国家全域旅游示范区”创建名单；2017年，全域旅游首次写入政府工作报告中。2018年，“全域旅游”作为“十三五”规划发展的一条主线，各地政府积极规划创建“全域旅游”示范区，以期推进本地旅游业的发展。但是，一些地方对发展全域旅游的根本目的认识存在偏差，在处理现实与目标、权力与贵任等关系上出现了偏差，从而，存在概念化和标签化、改革创新不足，存在表面化和形式化、重点突出不足，存在空心化和空泛化、特色彰显不足，存在同质化和低端化、市场机制不足，存在行政化和运动化等问题。为此，如何准确认识发展全域旅游的根本目的，准确把握地方政府在发展全域旅游的角色定位，协同多元主体之间的关系，推进全域旅游发展，是当下研究旅游业发展的一个重要课题。
巩义市属河南省直管县级市，是典型的资源型城市，1992年以来综合经济实力连续22年位于河南省直管县级市首位，连续13届跻身全国百强县市，县（市）域经济基本竞争力居全国第39位。依靠丰富的矿产资源在发展之初获得了超常规发展，但最近几年受产能过剩、财政收支矛盾突出和资源环境制约加剧等方面的影响，经济已呈滑坡之势。巩义市属于“七山一水两分田”的地形特征，自然地势不利，土地相对贫瘠，农作物产量不高。但是，巩义市文化底蕴深厚、山水奇特、风景秀丽，占据着地理位置和资源优势，有发展旅游业的绝佳优势，2016年，巩义市被列为国家第二批全域旅游示范区，巩义市政府先后出台了《巩义市加快旅游业发展三年行动计划（2017-2019）》、《巩义市创建国家全域旅游示范区实施方案》，将旅游业视为巩义市加速产业转型的突破口。
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第二节相关概念及理论阐释
一、全域旅游
2010年，胡晓苒学者以大连市的全域旅游发展为例，分析了全域旅游的内涵和支撑，并针对大连市全域旅游建设存在的问题，提出了建设性意见和建议。2013年，厉新建首次对全域旅游进行界定，即以满足游客和居民全方位的旅游需求为导向，充分调动各行业、各部门的积极性，充分挖掘当地旅游资源，创造全过程与全时空的旅游产品。吕俊芳认为“全域旅游是区域内空间有序、资源优化、产业发达、产品丰富的系统旅游，也是全域区域旅游一体化发展，旅游产业的全覆盖。”
2016年1月，国家旅游局局长李金早在全国旅游工作会议上提出：中国旅游要从“景点旅游”到“全域旅游”转变。至此，全域旅游这个概念开始受到关注。李金早认为“全域旅游是指在一定区域内，以旅游业为优势产业，通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升，实现区域资源的有机整合、产业融合发展、社会共建共享，以旅游业带动相关产业和促进经济社会协调发展的一种新的区域协调发展理念和模式。”
张辉从全域旅游提出的社会背景和旅游背景分析，主张全域旅游的核心不在“全”而在“域”，要通过全域旅游实践，实现旅游的管理域、要素域、产业域和空间域的完备。焦彦、徐虹认为人们在强调“全域”的“全”时，无论在那个空间“域”发展旅游，都不免会陷入到从一个极端到另一个极端的诟病中。
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第二章巩义市全域旅游发展中的政府行为分析

第一节巩义市旅游发展现状
―、旅游资源状况
（一）自然资源
巩义市“南山、北水”构成了丰富多样的山水风光，河洛汇流景区位于南河渡镇的黄河与洛河交汇处，形成太极的奇观。巩义市东南部的山区，奇峰罗列，蕴藏了众多美丽秘境。其中，青龙山古称霍山、天陵山，因北宋皇陵建于山侧，按风水堪舆之说，易名为青龙山，被称为“天下第一风水宝地”。

浮戏山群拥有中原地区典型的喀斯特地貌和各具特色的洞穴100多个，著名的雪花洞四季恒温14.7度，拥有173米的雪花长廊和非常罕见的石葡萄、石珊瑚、雪花石，有天下第一雪花洞之称。巩义嵩北森林公园，位于嵩山北麓、太室山峻极峰西侧，森林覆盖率达90%，夏季平均气温仅22度，是天然的避暑胜地。另外，巩义境内的五指岭、长寿山、盘龙山、蝴蝶谷等山水景观，奇秀俊美，宜游宜居。（详见图2-1）
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第二节地方政府在全域旅游发展中的角色定位
通过对巩义市实地调研以及与当地政府相关部门负责人交谈，同时与景区工作人员进行交流，并结合相关资料（书籍文献、旅游局相关文件等），本文认为当地政府在全域旅游发展过程中扮演着四种角色，即全域旅游战略规划者、区域利益协调者、市场监督管理者、旅游宣传推广者。
一、全域旅游战略规划者
2016年，巩义市被国家旅游局确定为“第二批国家全域旅游示范区创建单位”，巩义市委、市政府先后召开全市性的旅游突破发展动员大会和创建国家全域旅游示范区动员大会，来推动全域旅游快速健康发展，在前期旅游规划的基础上进行了周密部署，并结合巩义实际旅游发展情况，先后制定了《巩义市加快全域旅游产业发展三年行动计划（2017-2019）》、《巩义市创建国家全域旅游示范区实施方案》。巩义市遵循大旅游、大产业的发展理念，提出“一心两翼”的发展布局，对全市旅游业进行优化升级（这是对前期规划的优化）。“一心两翼”即一个城市休闲服务中心，加上北部河洛文化翼和南部山区生态休闲发展翼，各具特色，相互补充。“一心”以提升品质为主，“北部翼”以开发利用好水资源和浓厚的历史文化资源为主，“南部翼”以健康养老、特色小镇为主。
全域旅游的发展利益相关者包含众多，其中包含有政府部门、投资企业、游客、旅游地居民等，政府在协调好众多利益相关者中发挥着不可缺少的作用。当各方利益相关者发生利益冲突时，政府应当遵循公平公正的原则进行调节，健全和完善全域旅游发展进程中的公众参与和利益表达机制。
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第三章巩义全域旅游发展中政府行为存在的不足及原因....................35
第一节巩义市全域旅游发展中政府行为存在不足....................35
一、旅游规划不够完善，急于求成.......................35
二、管理体制机制不够健全，市场监督管理不够到位.................37
第四章优化全域旅游发展中政府行为的建议......................47
第一节国内外经验借鉴及启示......................47
一、瑞士......................47
二、河南省栾川县......................47
第五章结论....................60

第四章优化全域旅游发展中政府行为的建议

第一节国内外经验借鉴及启示
目前，国外旅游发展的已经比较成熟，具有代表性的有瑞士、迪拜、新加坡等，国内全域旅游的发展还处于不断探索中，其中河南省发展比较好的有洛阳栾川、嵩县等，浙江省发展全域旅游比较早，具有代表性的有桐庐、安吉、丽水市等。
一、瑞士
瑞士被称为“旅游业摇篮”和“世界公园”，旅游业一直长盛不衰，政府对旅游资源的保护、基础设施的建设、旅游政策和旅游法规的制定不断给予政策与资金的支持。瑞士旅游的发展，展现了系统性的全域旅游发展理念：以旅游业推动城镇化发展，建设了一批特色旅游小镇，使全国城乡几乎变成一个有机结合的大景区和大度假区。瑞士全域旅游发展成功的原因主要有以下几个方面：
一是体制创新，全面协作共建共享，建设完善体制。瑞士政府长期重视旅游业的发展，按照“政府扶持、协会管理、企业主体、市场化运作”的方式发展全域旅游，积极为旅游业的市场化运营创造有利环境。主管部门只对旅游业进行宏观性管理；协会性事业机构瑞士联邦旅游局负贵对外宣传和促进工作：旅游企业负责具体的旅游业运营以及产品开发。
二是营销创新，以游客为中心，构建统一的营销模型。主要包括旅游服务提供商策略，电子商务营销策略，促销策略和大众传播策略四大模块。开展主题旅游吸引顾客，以联合营销来不断打造整体的旅游品牌，通过会展营销来提高城市知名度和用医疗旅游来引领新风尚。以游客为中心，充分注重游客分享带来的传播效应。
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第五章结论
本文对于全域旅游发展中的政府行为研究，主要涉及三个方面的内容：一是相关理论探讨，以协同理论为主要指导理论，阐述全域旅游发展中的政府行为及其之间的互动关系；二是实证分析，通过分析巩义市全域旅游发展中政府所扮演的角色，结合巩义市全域旅游发展现状，分析巩义市政府行为的具体作为及不足，并剖析其成因；三是对策分析，理论结合实际，在借鉴国内外全域旅游发展中政府行为成功经验的基础上，在协同理论的指导下提出了优化河南省巩义市全域旅游发展中的政府行为的对策建议。
（1）通过分析得出，巩义市政府在发展全域旅游的过程中的扮演着四种角色即全域旅游战略规划者、区域利益协调者、市场监督管理者和旅游宣传推广者，并研究巩义市政府在全域旅游资源发展中的作为，具体如：突出体制创新，强化制度保障；推出项目，强化招商引资；景区改造，拉大旅游淡季游客量；全市布局，大建旅游特色小镇：政府主导，形成发展合力。
（2）通过分析巩义市政府在全域旅游发展中的作为，得出政府行为存在旅游规划缺乏不够完善，急于求成；管理体制机制不够完善，市场监督管理不够到位；区域旅游资源同质竞争明显，协同性差；区域内全域资源整合率低、产品融合效果不明显；政府旅游宣传推广不到位，旅游市场发育不完备；全域旅游基础设施不够完善等问题。
（3）分析造成巩义市全域旅游资源发展中政府行为不足产生的原因主要有政府角色定位不够清晰、过于注重短期政绩、权力制约和监管机制不够完善、政府间协同发展动力不足。
参考文献（略）