海口市秀英区环卫PPP项目监管问题之MPA研究

本文是一篇MPA论文，本文正是立足于当下的现实背景，针对秀英区环卫PPP项目进行研究分析，结合国内外关于PPP项目监管的先进理念，从公共产品、公共服务、项目监管等理论角度出发，探讨如何进一步完善环卫PPP项目的监管。

一、导论

（一）研究背景和研究意义
1.研究背景
城市环境卫生是影响居民生活居住质量的重要因素，因此营造良好的城市卫生环境也是城市发展的重要目标之一。随着人民生活水平的不断提高，人民群众对于城市环境卫生服务提出了更高的要求。而传统的城市环卫服务主要由政府的环卫部门提供，而政府的管理能力和管理资源存在着明显的不足，如管理人手的不够，机器设备的落后老旧，财政资金的紧张等问题。为了解决这一矛盾，越来越多的地方政府将城市环卫服务推向市场化，引入私人资本运营。但是城市环境卫生服务作为重要的公共服务事业，具有极强的社会公益性，属于公共服务领域。私人资本有着逐利的本能，在公共产品的提供方面存在着先天的不足。如何运用好市场运营的优越性，又能够保障公共服务的高质量供给成为当下城市环境服务管理的现实需求。PPP模式是当下国内外公认的让市场参与公共产品及服务提供领域的最有效的模式之一。通过环卫服务公私合作供给的方式，既能发挥私人资本运营的优势，又能够保障公共产品服务提供的公益性，从而进一步提高城市环境卫生服务的供给质量。
2015年７月，海口启动“双创”模式，创建全国文明城市，创建国家卫生城市。“双创”目标的提出对海口市的城市环境治理工作提出了更高的要求。而海口市的环卫工作面临着许多现实的困难，如清洁设备的落后老旧；管理方面的人手不足；财政资金紧张，资金支持力度不够；管理手段落后等。面对现实的困境和城市卫生环境治理新要求，海口市政府必须对现有的环卫工作模式进行探索和改革，海口环卫ＰPPP项目也就应运而生了。2015年8月份，海口市政府在琼山区实施环卫一体化运作试点，对琼山区的清扫保洁、垃圾清运、公厕运营等管理内容进行社会公开招标，通过竞争性磋商采购的方式，确定社会资本方北京环卫集团为中标公司，并于11月3日签订PPP项目。琼山区推广PPP项目后，取得了很好的实施效果，市政府决定向全市推广试点做法，龙华、秀英、美兰三个区政府作为实施主体，先后完成PPP项目操作。随着环卫PPP项目的深入开展，海口市的卫生环境面貌发生了翻天覆地的变化，街道明显干净了很多。于2017年10月，海口市实现了取得“全国文明城市”和“国家卫生城市”光荣称号的目标。环卫PPP项目在为城市卫生环境带来巨大的正面效益的同时，也给政府的公共监管提出了新的课题，政府如何行使好项目监管这一职责，保证环卫PPP项目能够更加平稳运行。
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（二）国内外研究现状
1.国内研究现状
目前我国关于环卫PPP项目及其监管方面的研究主要在以下几个方面开展：
（1）对于PPP模式的一般概念和理论研究。目前对于PPP模式的研究的主要方向就是阐释PPP模式的定义、功能、特征，对于公私合作这一新型合作关系的一般性概念及相关理论的研宄。刘薇在《PPP模式理论阐释和现实例证》一文中从PPP模式的内涵和特征、PPP融资模式和其他融资模式的比较以及PPP模式在我国的发展实践等方面对PPP模式进行了理论阐述。文中提到各国家对于PPP模式的解释虽然没有达到完全统一的表述，但总的来说都认为广义上的PPP模式是政府和私人部门为了提供公共产品和服务而建立起来的利益共享风险共担的合作关系。目前对于PPP项目的研宄都认可PPP项目有着一些共同的特点：一是公共部门和私人部门属于合作关系，二是合作的目的是提供公共产品和公共服务，三是强调利益共享和风险共担。贾康、孙洁在在《公私伙伴关系（PPP）概念、起源、特征与功能》一文中对PPP模式的定义、起源、特征与功能做了系统归纳，提出了PPP模式在公共产品、服务供给方面的现实需求。同时为了更全面地阐释PPP模式，针对性地对一些认知误区进行辨析纠正，提出PPP模式是不等同于融资模式的，首先融资只是PPP模式的目的之一，而非全部，PPP模式涉及投融资问题，但是还涉及到许多其他环节的问题。陈辉在《PPP模式手册》一书中对PPP模式的概念和结构、PPP模式的运作流程、PPP模式的融资评估方法、PPP项目风险识别方法等多个方面的进行阐述。
（2）关于PPP项目＠监管方面的研究现状。在PPP项目监管方法的应用研究方面，目前的学术研究大多集中在私营部门内部监督和政府部门监督评估两个方面。如孟紫霞在《PPP模式下合同制治理的问题及对策研究》通过对PPP模式下合同治理存在的问题并对其存在问题的原因进行研究论述了政府在合同治理中的职责，并提出政府应当在加强合同制监督的同时建立合同制治理的罈励机制。何寿奎在《公共项目公私伙伴关系合作机理与监管政策研究》一文中对政府如何监督PPP项目以及在PPP项目中公共部门和私人部门如何划分产权结构等问题进行了研究，他以有效竞争理论、激励规制理论以及公共物品的特性转让理论为理论基础，提出对天PPP项目政府应采用以合同公私双方，以政府监督和社会监督结合的监督方式。同时对于PPP模式服务价格规制基于公共项目的服务质量和成本的公共项目进行定价机制进行了分析。
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二、秀英区环卫PPP项目概况

（一）项目背景
环卫服务作为一项重要的城市公共服务事业，在城市发展初期主要依靠政府提供，政府部门既作为服务的提供方，又作为环卫服务的管理方。这一模式的发展受制于政府管理能力和管理资源的有限性，难以满足人们对于城市环境卫生服务不断提出的更高要求。随着城市的不断向前发展，为了更好地解决环卫服务的供需方面的矛盾，政府对于市政环卫服务的市场化持有者更为开放的态度，并为环卫服务市场化提供了相应的政策支持和保障。2002年，政府特许经营制度首次在建设部的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中被提及。次年，打破专营，推行市政公用事业的市场化被第一次载入党的决定中。之后，国务院各部委纷纷出台了市政公用事业（包含环卫行业）特许经营的管理办法。全国各地也相继根据党和国家的文件精神出台了相应的特许经营管理办法。2004年，上海市对全市的环境卫生服务推行全面的改革，这次改革实现了上海环卫企业化的转变，实现了街道道路清洁、垃圾收集、转运、处理的全面市场化，对上海环卫服务的质量和效率都是一次提升。2013年国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的知道意见》，明确要求在公共服务领域，政府可以充分运用好社会力量，加大政府购买力度，不断提高公共服务的供给质量和供给效率。2015年发布了《中华人民共和国政府采购法实施条例》，首次提出对政府釆购实行的源头管理和结果管理。政府采购相关法律条规的出台，为政府部门实行公共服务市场化提供了法律指导依据。初期环卫服务市场化，只是将环卫劳务打包交由市场化提供，但基本上是不涉及环卫建设内容，只是在现有环卫设施水平上提供环卫服务，因此呈现出服务期限短、资金周转快的特性。与初期的环卫服务市场化项目相比较，环卫PPP项目有着不同的特性，如合作期限长、政府每年支出责任较小、公共部门参与度高等特点。为在公共服务领域推广公私合作这一新兴模式，国务院及相关部门制定了关于公私合作模式的一系列的指导意见和项目操作指南，如国务院于2015年下发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》，财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，发改委印发的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等。这些政府部门印发的相关指导意见和试行办法的引导下，环卫须域的PPP项目陆续出现，并呈井喷之势。
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（二）项目基本情况介绍
1.项目的基本运行体系
秀英区环卫PPP项目采用公私合作模式进行运作，政府和社会资本共同组建项目公司，由环卫服务企业提供环卫服务，政府对项目运行情况进行监督考核，付费与考核结果挂钩。
海口市秀英区人民政府授权秀英区环境卫生管理局作为项目实施主体，负责组织实施和安排各项具体工作，并作为本项目的采购人，采取竞争性磋商的方式确定环卫服务的私营提供企业。海口市秀英区人民政府授权海口市保税区开发建设总公司，与社会资本投贤方共同出资成立项目公司。保税区开发建设总公司以实物资产出资，社会资本投资方以货币出资。区环卫局授权项目公司在特许经营期内的特许经营权，由项目公司负责整个特许经营范围内的环卫作业服务。秀英区政府及秀英区环卫局负责监督考核并向项目公司支付服务费。特许经营期满，项目公司在保证所有资产正常使用的前提下，将本项目资产无偿交给秀英区政府指定单位。
2.项目作业内容和范围
秀英区环卫PPP项目的作业范围包括以下几个方面：一是道路和公共区域的清扫保洁。清扫和保洁的范围覆盖了秀英区的六镇两街，实现了环卫作业范围的全覆盖；二是“三无小区”的清扫保洁。主要的作业内容包括对小区范围内的路面及绿化带进行清扫，及小区范围内乱涂写的清理和保洁等；三是垃圾收集清运。垃圾包括生活垃圾和无主建筑垃圾；四是对秀英区辖区范围内的公共厕所进行运营管理；五是环卫专用车辆、配套设施设备的配置、更新与管理；六是特殊情况下的环卫保障。比如在突发应急事件或大型检查、重大活动保障等环卫应急保障，还有一些不可抗因素导致的环卫应急保障，如强台风、强降雨期间所需要的应急保障。
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三、秀英区环卫PPP项目监管现状..............16
（一）项目监管的规章制度..............16
1.国家层面的规章制度.............16
2.地方层面的规章制度................17
四、海口市秀英区环卫PPP项目监管存在的问题.............20
（一）政府监管职能定位不准确.............20
（二）项目监管范围界定狭窄............20
五、完善秀英区环卫PPP项目监管的对策.............24
（一）培养成熟的监管理念............24
1.明确政府职能定位...................24
2.树立“大监管"理念..............24

五、完善秀英区环卫PPP项目监管的对策

（一）培养成熟的监管理念
对于环卫PPP项目监管而言，形成系统、全面、成熟的监管理念是对项目实施有效监管的先决条件之一。要培养成熟的监管理念，可以从以下两个方面入手：
1.明确政府职能定位
在环卫PPP项目中，政府不再扮演环卫服务提供方的角色，具体的环卫服务由私营环卫企业提供。政府在环卫PPP项目中充当的角色定位是多元的，政府部门在环卫PPP项目中不仅仅充当着项目监詧者的角色，同时还承担着项目规划的发起者，项目规则制定者，项目合作者等多重身份。其中最为突出的两个角色身份是项目的监管者和项目的合作者。政府部门作为环卫PPP项目的监管者，归因于政府部门是提供公共服务的最终承担方，是项目所有风险的兜底承担者。因此政府对项目的监管实质上是政府公权力的行使。政府如果不行使好这一职责，可能引发项目的各种运行风险，从而导致社会效益和经济效益的双重损失。另一方面，政府部门在环卫PPP项目中又是充当着项目合作者的角色，政府部门和私营部门之间是基于双方意愿，遵循平等协商，诚实信用的原则，通过缔结协议的方式形成的合作伙伴关系。正是基于此，政府部门在进行项目管理的过程中，应当改变传统的“政府主导”的观念，用协商代替行政命令，遵循“市场运作、平等协商、诚实守信、风险互担、互利共赢”的原则参与项目的运行。
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六、研究总结和展望

（―）研究总结

参考文献（略）