第一章引言
贫困是当前世界各国都面临的一个严重的社会问题，无论是发展中国家还是发达国家，都一直致力于贫困的缓解。改革开放以来，中国在缓解贫困方面也取得了重大的成就。按照地域，中国的贫困分为农村贫困和城市贫困，解决农村贫困问题一直是政府的政策重点。在农村，政府开展了大规模的、有组织的以区域性猫准为主的开发式扶贫，使得农村贫困率大幅度下降。根据世界银行的评估报告，从:1981年到2004年，中国农村的贫困率从18.5%下降到2.8%,农村贫困人口的数量从1.52亿下降到2600万。1农村扶贫取得了瞩目的成就。相比于农村，城市的贫困发生率较低，20世纪90年代以前城市贫困人群主要是无收入、无工作能力和无家庭支持的“三无”人群。而20世纪90年代之后，随着经济社会体制改革，从计划经济体制向市场经济转变，为了适应市场经济的竞争，国有企业进行了大刀阔斧的改革，城市屮出现了大量的下岗、失业工人，再加上原有的单位保障制度逐渐瓦解而新的保障机制尚未形成，这部分人生活难以为继，逐渐成为了城市中新的贫困群体，使得城市贫闲问题日益突出。据统计，：1999年的城市人均收入比1995年增加了 25%，但是贫困的发生率却上升了 9%。2城市贫困逐渐引起社会的重视。为缓解贫闲，政府采取了一系列救助政策，包括从1993年开始推行试点的城市最低生活保障制度，帮助城市困难家庭解决基本生活需要；同时，政府还针对低保家庭及其他困难群体提供包括教育、医疗、住房等专项救助，对低收入家庭遇到的临时性和突发性困难提供临时救助。至2010年，城市低保的覆盖人群已经达到了 2310.5万人，城市临时救济人数153万人。城市贫困在一定程度上得到了缓解。
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第二章文献综述
—、城市贫困概念的界定
20世纪70年代之前，以收入和支出来衡量贫困的观点一直占据主流地位，认为贫困主要是收入的匮乏，比如美国的雷诺兹认为贫困就是指许多家庭没有足够的收入来维持起码的生活水平。2但是随着研究的深入，贫困的内涵得到了极大的扩展，资源贫困、机会贫困、人力资本贫困等理论开始受到人们关注。世界银行在1980年《世界发展报告》中将贫困定义为家庭或个人缺乏足够的资源去获取社会公认的，一般人都能享受到的饮食、生活条件和参加某些活动的机会等。汤森德认为贫困不仅是资源的缺乏，还在于分配的不公平和剥夺的存在，因为缺乏资源而被剥夺了参与社会生活和享有常规社会生活水平的权利。3人力资本理论者认为贫困不仅是生存条件的贫困，还是个人发展上的贫困，陷入贫困的人没有足够的收入来购买医疗教育等服务，这会影响其人力资本的积累，人力资本的缺乏反过来会导致他们陷入长期的贫困。诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚?森提出了能力贫困的观点，认为贫困的本质是基本可行能力的被剥夺，而不仅是收入的低下。
二、城市贫困的测量
国内学者对城市贫困测量的研究跟不上城市贫困概念的发展，虽然城市贫困的概念己经发展为包含收入、需要、资本、权利等多个方面，但是城市贫困的测量仍然是传统的收入贫困测量方法，以贫困线来确定贫困人群，学者们的研究也主要集巾在贫困线的测量和贫困指标体系的研究上。由于地区发展差异较大，中国并没有全国统一的贫困线，每个城市根据各自的经济发展情况和财政能力，设定不同的贫困线。确定贫困线的方法主要包括市场菜篮子法、恩格尔系数法、生活形态法、马丁法、国际贫困线、一天一美元等。这几种方法可以分为绝对贫困标准和相对贫困标准，比如市场菜篮子法、恩格尔系数法、1天1美元法都是绝对贫困标准，而国际贫困线、马丁法属于相对贫困标准，当前中国城市最低生活保障制度中低保线的确定采用的是绝对贫闲标准。除了上述绝对贫困标准和相对贫困标准，还有学者提出了主观贫困线的测量，从价值判断和社会评价的角度出发，认为贫困本身就是一个主观的概念，只是存在于观察者的主观标淮之中，他们利用相关数据分析得出主观贫闲线和相对贫闲线比较接近，并远远1?于当前城市的低保线。
第三章本文的研究视角...............9
一、可行能力理论.....9
二、以可行能力视角看待贫闲的理由...........10
三、多维贫闲.........11
第四章城市社会救助体系和城市贫困人群的能力缺失........12
一、中国城市社会救助政策的发展演变...........12
二、以城市低保为核心的新型社会救助体系.........13
第五章构建可行能力导向的城市社会救助体系..........38
一、转变救助理念以自由看待发展........38
二、多维目标瞄准机制..........39
三、建立能力贫闲的衡量标准，构建适于评价能力贫闲程度的贫困度量指数40
第五章构建可行能力导向的城市社会救助体系
—、转变救助理念以自由看待发展
当前城市贫困救助体系改革首先要转变救助理念。对于政策制定者和执行者来说，采取什么样的政策理念，决定了政策取向和具体政策内容，也影响着政策的执行效果。前虽然政府在制定政策时巳经幵始关注贫闲人群的发展问题，仍是这些政策还都只有工具性意义，即政府只将其作为促进经济发展和社会稳定的一个手段，社会政策从属于经济政策，一切以经济发展为冃的。而根据阿马蒂亚?森的发展观，发展的目的是自由，发展就是要扩展人们的实质自由，让人们过上自己想过的生活，为了实现人类的发展，实现人类的自由，就要消除那些制约人们自由的因素，包括饥饿、贫穷、不平等。因此，从以自由看待发展的角度，社会救助政策应该是积极主动的政策，应该基于发展贫困人群可行能力、拓展其实质自由，将社会救助政策上升到人类发展的高度。因此，^"^前城市社会救助体系要转变以往事后性、补救性、被动性的救助理念，积极构建基于能力发展的主动的、积极的、预防性的社会救助政策，关注贫困人群的健康、教育、居住环境、社会交往等各个方面，培养贫困人群的脱贫能力。
二、多维目标瞄准机制
目标人群是社会政策指向的对象。城市社会救助首要的问题就是目标脑准问题，明确哪些人是社会救助的目标人群。目标猫准的有效性将直接影响社会救助的有效性。目前我国以城市低保为核心，辅以教育、住房、医疗等专项救助的社会救助体系，基本包括了贫困的多个衡量维度：收入、教育、住房、医疗，但是，正如前面己经提到的，这些政策在具体目标定位上采取了同一个标准，即以低保线作为衡量机制的收入标准，城市最低生活保障制度的保障对象是家庭收入低于当地贫困线的人群，而医疗、教育、住房等专项救助政策都叠加在低保救助效果之上，它们使用的是低保的收入审查机制，以低保的救助标准作为专项救助的标准，其救助的对象也是低保户。而事实上，接受低保救助的家庭也不一定全都需要教育、医疗等专项救助，而专项救助的目标过分集屮于低保户，反而会造成救助资源的浪费和分配的不公平，而很多并不是低保户的家庭，即使面临严重的教育、医疗等负担，也无法得到救助。这种单一口标瞄准机制是不符合能力贫困和多维贫困理论的。
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第六章结语
在现代风险社会，随着风险对贫困贡献增加，城市贫困具备了不同于传统贫困的特征和发展趋势，这使得城市贫困问题更加的复杂和多样，也要求传统以收入为导向的城市社会救助政策要根据城市贫困的发展和实际情况做出改变。本文通过对城市贫困以及社会救助体系的分析，得出如下结论：第--、当前城市贫困的本质是能力贫困，而不仅是收入贫困。贫困是多维度的，由于能力的被剥夺，城市贫困人群普遍存在着收入、健康、教育、就业、住房、社会交往等多个维度的贫闲，这些贫困维度之问相互影响、相互关联，共同作用加深了贫闲的程度。第二、以最低生活保障制度为主、辅以教肓、医疗、住房等专项救助的城市社会救助体系在实际实施过程屮存在能力缺位问题，救助标准低、救助范网窄、口标瞄准偏差、救助效果不明显、不利于社会融合等。这种收入导向的社会救助政策没有适应城市贫困的发展和贫困对象的变化，无法更深入更彻底的解决城市贫困问题。第三、针对这种情况,笔者认为城市社会救助应该从收入救助转向能力救助，通过发展贫困家庭资产社会政策、增加贫困家庭人力资本投资、开展积极就业政策、大力发展社区服务、促进社会融合以及赋权等方式，提高贫困家庭的发展能力，帮助其彻底摆脱贫凼，并减少返贫的可能性，实现真正自由的发展。
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参考文献（略）