试论美国反腐败法律及制度的构建

第一章 腐败及其相关理论

第一节 腐败的含义
一般认为有关腐败的理论可以追溯到一些西方思想家，如修昔底德、柏拉图、亚里斯多德等人。早期对于腐败的研究多与制度有关，正如英国阿克顿勋爵的名言“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，便显示了腐败与民主的因果关系，在权力不受控制的情况下腐败易于产生，而民主制度可以抑制腐败。
到了现代，大量滥用职权、收受贿赂的腐败事件被曝光，腐败的表现形式变得复杂多样，关于腐败的讨论也不再局限于制度层面。
美国学者阿诺德·J·海登海默（Arnold J. Heidenheimer）将腐败界定为三种基本模式：一是以公共职位为中心的定义；二是以市场为中心的定义；三是以公共利益为中心的定义。
（1）以公共职位为中心的定义，把腐败从本质上与公共职位的责任联系起来，核心是认为腐败是为了私人利益而偏离公共职位的责任的行为。戴维·H·贝利（David H. Bayley）、J. S. 内伊（J. S. Ney）和约瑟夫·奈（Joseph Nye）等学者均对此做出了很好的阐述。
如贝利认为：“当腐败与贿赂特别有关时，腐败一词意味着不正当地使用权威以得到个人利惠，这种利惠不一定是金钱。”
内伊认为，腐败指“因考虑家庭、私人团体金钱或地位上的好处而偏离公共角色规范职责的行为；或者违背某些规则而以权谋私的行为。这些行为包括贿赂（运用报酬改变处于委托职位上的人的判断）、裙带关系（以亲疏关系而非功绩用人）和不正当的占有（占有公共资源以供私用）。”
约瑟夫·奈认为：“腐败是由于与私人（家庭、关系密切的私人集团）有关的金钱或地位的收益，或违反针对行使某种与私人有关的影响的规则，而偏离一个公共角色的标准责任的行为。它包括诸如贿赂（使用报酬来扭曲一个负有责任的人的判断）、裙带关系（因特殊的关系而不是品德而给予庇护）、侵吞公共财产（为个人目的而非法侵占公共资源）。”奈的定义具有广泛的包容性，涵盖了腐败的一般意义，因而最被人所接纳和广泛引用。
（2）以市场为中心的定义，从经济收益的角度概括了腐败。是由经济学家针对早期西方国家和当代非西方国家提出来的，在这些国家中，有关政府官员公众责任的规则或没有明确建立起来，或根本就不存在。这种定义的要点是，“如果公共机构被认为不能充分满足社会对它们的要求，腐败便提供了另一种分配手段或达到决策的方法。”
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第二节 腐败的类型
腐败的涵义广泛，对腐败的分类因标准不一而多样。根据美国历史上腐败的表现，本文采用社科院学者张宇燕和富景筠的在《美国历史上的腐败与反腐败》一文中的观点，把腐败分为体制型腐败和收买型腐败这两种相反的类型。
体制型腐败是政治行为体操纵经济，政治行为体通过有选择性地授予经济特权或限制准入来寻租，并利用寻租来巩固、加强其对政府的控制，这使得经济行为体在进行经济活动时时刻受到政治权力的威胁，迫使他们不得不依附权势集团。美国早期殖民地时期的腐败在很大程度上就是“制度腐败”，而不仅指官员个人的腐败。独立战争之前，北美殖民地人民一直把英国的制度看作是腐败的，因为那时英国的第一任首相罗伯特·沃尔波尔（Robert Walpole）通过操纵英国议会来统治英国，政府官员的录用在很大程度上是通过金钱交换和庇护而实现的。相较而言，北美殖民地人民对瑞士的直接民主制较为欣赏，他们认为瑞士的直接民主制有效地保护了地方政治，避免其遭受政治集中化和君主的侵害。
收买型腐败与体制型腐败相反，是经济行为体操纵政治。各种经济行为体掌握大量财富，通过对政治行为体进行行贿而影响立法、司法、政府政策制定等政治行为，从而为自己谋取特定的利益。这是经济利益腐蚀政治的过程。③历史上美国的腐败现象主要表现为收买型腐败。内战之后，美国进入了经济高速增长的时期，GDP 占世界 GDP 总量的份额由 1870 年的 8.9%猛增至 1913 年的 19.1%，美国 GDP 总量在这段时间增长了 2.4 倍。④伴随着资本主义工业化发展的是，腐败在美国逐渐变成一件司空见惯的现象，大量的经济利益集团对政治集团进行收买并支配政府的行为。政府之所以成为被收买对象，主要是因为一方面政府手中握有大量的公共资源，包括财政预算支出、土地批租和矿产开采等公共财产、法律规章制度的设立等，而且政府官员对这些公共资源分配拥有大量的自由裁量权；另一方面，民主化和工业化的开启打破了原有的政治平衡，加之此时美国的法律制度并不健全，难以对商人的行贿和政府官员的贪污受贿行为形成强力的威慑，这诱使暴富的商人倾向于采用赤裸裸的金钱收买和美女利诱等手段来贿赂政府官员，牟取私利。最终在 19 世纪末 20 世纪初，美国社会步入腐败高发期。
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第二章 美国历史上腐败发生及治理的回顾

第一节 19 世纪末—20 世纪初：腐败高发时期
一、19 世纪末—20 世纪初腐败高发的表现
自 1787 年费城制宪会议宣告美利坚合众国诞生起，美国的腐败程度进入了一个逐步升高的阶段。伴随着资本主义经济的发展、西进运动、工业革命的发展，公共财政支出迅速增长，政府职
邦联时期，不论是南部的奴隶主、北部的土地投机商和工业资本家、高利贷者还是普通老百姓，都希望在西部获得土地和财富。独立后不久，美国便掀起了长达一个世纪的西进运动。在促进经济发展和领土扩张的同时，也滋生了大量腐败问题。一些掌握了土地批租、矿产开采等公共财产的政府官员在利益的诱惑下，与开发商相互勾结，进行土地投机买卖，侵吞联邦政府的津贴。1860 年代美国内战爆发后，联邦军需开支剧增，军火商又与腐败的官员相互勾结，出售劣质军火，大肆掠夺国库财富，至少导致 35 亿美元的财政损失。
内战之后，美国经济进入了高速发展时期，腐败程度也随之不断提高，特别是尤利西斯·格兰特总统（Ulysses Grant）任职时期（1869 年—1877 年），两起重大丑闻，即莫比里尔信托公司丑闻和威士忌酒帮事件，标志着美国腐败程度达到了令人触目的程度。②在信托公司丑闻中，国会议员艾米斯通过操纵莫比里尔信托公司，利用手中权力向这家公司提供大量修建拓展西部铁路的建筑合同，从中收取远高于实际修筑费用的资金，从而为其个人谋取大量的财富。同时，为防止其腐败行为被调查，艾米斯甚至把公司股票以大大低于市场价格出售给一些有影响的国会议员，被贿赂的人包括当时的众议院议长和副总统，以及后来的总统加费尔德等重要人物。威士忌酒帮事件起因于美国许多城市对赌博、烈酒、性服务场所等实行的管制。在联邦政府将威士忌酒的缴税率大幅度提高时，许多酿酒商为了偷漏税款而进行大肆贿赂税务官员，并以远低于票面价值的支付获取纳税凭证，酒商与税务官员相互勾结，共同偷税分赃高达数百万美元的事件。案件牵扯到了财政部百余名官员以及格兰特的私人秘书。
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第二节 治理腐败的行动及政治改革
19 世纪，面对严重的腐败问题，由民间发动的社会进步主义运动推动了政府展开持续的改革运动，有效降低了美国的腐败程度，最终使美国进入了反腐败常态化时期。
一、社会进步主义运动
社会进步主义运动是美国社会转型时期由公众推动的一场全社会的改革运动。内战结束后，美国经济步入高速发展时期，一方面完成大量财富原始积累的商人，为提高自身政治地位而用钱贿赂官员和收买选民，导致腐败现象十分严重；另一方面，城市化的高速发展，带来了诸多社会问题，如贫富差距过大、城市环境质量下降、食品安全案件频现等。针对工业化和城市化所带来的各种社会和政治问题，由知识分子、新闻界和作家群体为主要推动力量的进步主义者，通过在大量商业性报纸上揭露社会的阴暗面和腐败丑闻，从而引起公众对有关问题的广泛关注，倒逼政府进行改革。
进步主义运动之所以得到公众的支持，很大程度上得益于“丑闻报道者”的贡献。丑闻报道者不与政党结盟，大多人把自己看作是公共利益的代言人。丑闻报道者揭露了全国肉类加工业的丑闻，后经国会调查确定报道中所指出的肉类加工工厂不安全和不卫生的生产条件属实，因为报道直接涉及到食品安全与百姓生活息息相关，从而引起了公众广泛的关注和担忧。为此公众要求政府采取必要的行动来保证肉类加工业的安全。不久后，美国国会于 1906 年通过了《肉类检验法》（the Meat Insepection Act），“授权农业部在全国肉类加工厂杜绝不卫生的生产和加工环境，并禁止农业部所有的雇员收受来自肉类加工公司的礼品。”丑闻报道者唤醒了国民的道德意识，促使各种民间性改革团体大量涌现，形成一场全社会的改革运动。
进步主义运动针对政治的改革，主要集中在规范政治选举上。进步主义运动促成了一系列规范竞选经费法律的出台，这些法律禁止大公司和联邦银行对国会议员或总统候选人提供竞选经费的支持，并要求公开竞选开支等，这些法律都汇编在《联邦腐败行为法》（the Corrupt Practices Act of 1925）。但是在《联邦腐败行为法》通过之后的近半个世纪里，并没有一个案件是依据该法被起诉的。这些法律对当时制止竞选中的腐败问题所起到的作用很有限。
总体而言，这场规模巨大的进步主义运动，扩大了公民的政治参与；打破了党魁对市政的控制，改进了政府机关的工作效率和行政管理的水平；此外，反腐立法也在一定程度上限制了金钱对政治的影响。这些都对美国政治进一步民主化、降低腐败程度起到了重要作用。
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第三章 美国的反腐败体系 .......................................... 17
第一节 美国反腐败的法律体系 ................................... 17
一、文官制度相关法 ........................................ 17
二、规范国会议员的竞选经费法 .............................. 19
三、规范公职人员政治道德的立法 ............................ 24
第二节 美国反腐败的制度体系 ................................... 28
一、政府系统内的监督.....................29
二、社会监督................33

第三章 美国的反腐败体系

社会转型时期美国出现了严重的腐败问题，引起了民众对于政府公信力的质疑，而强烈的社会诉求和由进步主义者推动的反腐运动迫使政府加快了反腐改革的步伐。持续不断的努力最终使美国建立起较为完善的反腐败体系，该体系主要是由一系列反腐败的法律和制度构成。

第一节 美国反腐败的法律体
美国是一个法治国家，法律在国家政治生活中发挥着巨大的作用。从 19 世纪末开始，美国国会的反腐败进入了法理控制的阶段。美国反腐败法律体系是伴随着文官改革运动、进步主义运动和政府道德革新运动而建立的，为遏制蔓延的腐败现象。在反腐法律体系构建过程中，重要的反腐败立法往往是与重大腐败案件的调查、审理相关，在每一次大的腐败丑闻被揭露之后，国会都会采取弥补性的措施颁布法律来处理暴露出来的腐败问题，并预防新形式的官员腐败问题的出现。总体上，美国反腐败的法律可分为三个部分：以《彭德尔顿法》为核心的，规范政务官左右政府管理事务的法律；以《联邦竞选法》为核心的，为规范国会议员的竞选经费，防止与竞选有关的腐败行为的法律；以《政府道德法》为核心的，规范政府官员的行为的法律。
一、文官制度相关法
自杰克逊总统以来，政党分赃制盛行。在竞选中获胜的新总统会把部分政府机构中的职位分配给自己党派的亲信，特别是在竞选中为自己出力的人员，而不去管这些人的道德水平和能力如何。这样委派的政府官员不仅道德和能力得不到保障，而且政府官员是与选举和总统共进退的，每次换届之后，政府公职人员都得进行一次大换血，这使得众多政府事务失去了连续性和稳定性，非常不利于政府的稳定和政策的施行。在当时的美国国会，政治与行政并没有明确的区别，政府真正的行政功能还没有完全得到突出。政党分赃制造成了行政效率低下和政府官员腐败现象越加严重，南北战争结束后，人们逐渐对旧的体制失去了信心，并期盼政府官员是真正有能力的和称职的。为应对这些问题，文官制度改革拉开了序幕。
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结语
在当今社会条件下，腐败是不可能杜绝的，但我们可以采取各种措施来减少腐败案件的发生，并将其对社会的危害减少到更低程度。
总体来说，在美国的反腐败体系设计中始终贯穿了民主政治要求法治、分权制衡、政治公开和政治监督等的原则。美国非常重视反腐败立法工作，通过制定文官制度的相关法律、竞选经费管理的相关法律和一系列行政道德立法构建了一套非常全面、详细、严格的反腐败法律体系，使政府及其官员的行为都能控制在法律的范围之内；美国强调用法律的手段治理腐败，依法对腐败案件进行查处并依据法律规定对腐败案件做出裁决，这就规避了滥用权力以腐败去治理腐败的行为，使得反腐败治理不仅有法可依且有法必依。
在三权分立的政治制度设计中，立法机关、行政机关与司法机关相互独立又平等，形成了相互监督与制衡，在对各自内部进行腐败的监控的同时还履行着对其他两大权力主体进行监督、反腐的职能，这种分权制衡也成为美国政府反腐败制度设计中的重要特点。独立的反腐机构和广泛的社会监督，也都是美国反腐败体系中的重要组成部分，发挥了重大作用，使美国形成了多管齐下、严密完整，具有实际可操作性和较高效率的反腐败体系。
美国是一个建国只有两百多年的年轻国家，但历代政治家们以陆续构建了较为完善的反腐败体系，总体上保持了对腐败的可控制状态，并在 20 世纪 70 年代后保持了较低的腐败水平，成为当今世界上较为清廉的国家之一。其反腐败的体系值得我们研究和借鉴。
参考文献（略）