一种新的问政:网络信访制度与实施逻辑研究

第1章引言

1问题的提出

改革开放三十多年来，一方面我国的经济快速发展，人们的生活水平不断提高；但另一方面，人们的精神需求也在不断提高，政治参与的热情不断高涨，权利意识不断增强。在改革开放发展经济的过程中，积累了各种社会矛盾，社会问题频发，民众通过信访的方式来表达自身的利益诉求，成为当前突出的社会现象，并且一次又一次的推向高峰，形成了庞大的信访潮，给地方政府的治理带来了前所未有的挑战，同时，这些问题的出现，正是处在社会转型期的中国，社会多元化与利益博弃的反映。
然而，民众信访的发生，与基层政府的行为方式有很大关系，有些信访事项产生于基层政府的肆意僧越权力的边界，当然，也有很多信访事项，本身与社会转型有关，比如，市场经济体制的建立，企业改制而出现的信访事项，这些信访问题基层政府是无法或无力解决的。这样，信访问题逐渐向中央的转移，给中央政府带来了很大的fli力，同时也打乱了我国政府机构职能的运作，耗费了不少人力和财力资本。在这些信访事项中，尤以集体上访、闹访和缠访的后果最为严重，因而，这些信访事项也常常被各级政府作为重点治理的内容。为了维护公民的合法权益，同时保障公民有序参与政治的权利，中央政府将信访量纳为地方政府政绩考核的标准，即所谓的“信访排名”，以最大限度地促使地方政府，尤其是基层政府在信访治理方面投入更多的人力、物力，期望地方基层政府尽可能帮当地百姓解决问题，把矛盾化解在基层，以保证政府机构的正常运行，社会秩序的良性运转。
问题是：有些信访问题，地方政府根本无力解决，因为有些问题是我国体制造成的，在现有的体制内根本无法解决；有些信访问题不具有正当性，信访人“漫天要价”，地方政府无法解决。但是，迫于上级政府信访量的排名的压力，基层政府逼迫采用“截访”的方式，即采取威逼利诱等方式，不让信访人上京城或省城，甚至动用更为极端的治理措施，比如，“劳动教养”。尽管如此，这些治理措施并不能从根本上解决问题，相反，在某种程度上还刺激了信访人的信访冲动，进而他们竞相涌向信访渠道，从而出现了 “治访循环”①的现象。..............
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第2章网上信访的制度与实践逻辑

2.1网上信访的制度逻辑

2.1.1网上信访的制度演进

信访是一项极具我国特色的民意表达途径和权力救济方式的制度。1995年版信访条例第二条规定，信访是指“公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门（以下简称各级行政机关）反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。”2005年新修订的《信访条例》第二条规定，信访是指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。因此，以电子邮件为主要代表形式的网上信访在新条例中被纳为信访的一种形式。
(1)信访制度的产生背景和遭遇的困境
首先，就其产生的时代背景来看，信访制度是在我国法制不够完善、权利救济途径较为单一、纠纷解决机制相对缺乏的情况下出现的。不可否认，长期以来它在密切党和政府同人民群众的联系、解决社会矛盾和纠纷方面等方面发挥了重要作用。但是在改革开放了三十余年的今天，人民的思维、生活方式以及社会大环境发生了很大的变化，在经济发展的过程中积累的各种矛盾在这社会转型的关键时期也渐凸显出来，人民对物质和精神文明等各方面的需求也越來越强烈，且呈现多元化和个性化的特点。信访这一极具中国特色的制度开始走得力不从心，尤其是在国际思潮和“西方民主和法治”的影响下，信访作为“人治”的代表开始受到诸多质疑。
其次，在实践运作过程中，信访工作面临以下困境：我国信访制度的角色定位主要是：一联系党和政府与人民群众之间的桥梁和纽带，二信访人权利救济的途径，三对其他行政机关进行监督。角色定位的多元化使得信访工作无所适从，《信访条例》第1条开宗明义地宣告立法目的是“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系”。因此，信访工作首要和主要的目的就是联系群众，收集民意，宣传政策，做好上情下达、下情上传的工作，及时了解社情民意研究社会问题，为国家的政策制定提供决策的依据。..............
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第2章网上信访的制度与实践逻辑...........7
2.1网上信访的制度逻辑....................7
2.1.1网上信访的制度演进................7
2.1.2网上信访的制度架构............9
2.1.3网上信访的制度逻辑.............10
2.2网上信访的实践逻辑...................12
2.2. 1网上信访的机制与流程.....................12
2.2.2网上信访的实际运行：案例分析............14
2.2.3网上信访的实践逻辑...............................19
第3章作为另一种政治参与的网上信访........20
3. 1网上信访与政治参与...........................20
3.1.1政治参与的基本要素.................20
3.1. 2网上信访的政治参与性质...............24
3. 2网上信访：另一种的政治参与...........28
3.2.1另一种政治参与的根源.....................29
3. 2. 2另一种政治参与的限度..............................34
3. 3从另一种的政治参与走向制度化的政治参与....34
3. 3. 1制度化政治参与的前提...................................35
3. 3. 2另一种政治参与的治理.................35

结束语

随着我国社会经济的发展，社会矛盾日益突出，作为我国人民表达诉求维护利益的重要渠道，信访幵始遭遇一次又一次的信访洪峰，责重权轻的尴尬地位使其更是心有余而力不足，尤其是在倡导民主法制的今天，信访制度本身开始成为一种悖论和矛盾。在法制尚不健全的中国，信访是人民参与政治、表达民情民意、维护自身利益和监督政府参与社会管理最直接最有效最实惠的途径和渠道，信访制度的尴尬局面引起了我国诸多学者和国家领导人的忧思，信访制度该何去何从。信访制度的尴尬，民主法制的要求和计算机互联网技术的发展将网上信访推向了历史的舞台，2007年3月，*********总书记在“云南德宏‘网上信访’筑成化解矛盾新渠道” 一文上的批示正式拉开了网上信访的帷幕。
社会矛盾的加剧，信访制度运行的尴尬局面使得民众不再信任基层政府，缠访、闹访和越级上访时有发生，在“远处有青天”的传统思想文化影响下，社会矛盾开始向中央转移和聚集。制度当局——作为社会管理者的政府在解决问题和建设和谐社会的要求下，借助网上信访探索反应民情民意的渠道，制定了以全国信访信息系统为核心的网上信访平台为依托，以相关制度为支撑的网上信访制度，网上信访在这样的制度逻辑下诞生了。