第1章 庸的含义、表现及危害
1.1 庸的含义
尽管各地不断掀起治庸风暴，但是并没有关于“庸”的统一界定，所以开展治庸建设首先有必要明确何为叮治庸”的“庸”，这是开展地方政府治庸建设研究的前提基础。
庸，在古代先秦时期，是对某些地位较低的劳动者的一种称呼。《诗。鲁颂，固宫》说，成王封鲁时赐鲁侯以“山川”与“土田附庸”。“附”应该读为“仆’，仆是主要使用在军事上的被奴役者，而庸是主要使用在生产劳动上的被奴役者。春秋战国时期，与社会政治、经济的变革相适应“庸”所指的对象也发生了变化。《史记·范雌传》有“范雏曰:臣为人庸赁”。“庸”作“佣”(佣)，多指雇佣劳动者。由此可见，在古代，庸主要是地位低下或者被雇佣的劳动者。在现代汉语字典里，庸的意思更加广泛，通常所指平常、不高明之意，能力低、无所作为之意，鄙俗、不高尚之意。例如、庸官、庸俗。各地治庸风暴中对“庸”的界定不尽相同。
深圳市政府将“庸”集中概括为为干部履职存在的“第三种状态”:有的领导千部缺乏共产主义理想和从政道德，思想庸俗、不务公事，只图权大、权多，不想或少想责任;有的干部事业心不强，心浮气躁、无心作为，世故圆滑、暮气渐长;有的工作能力不适应需要，无力作为、庸碌无为，怕事、避事，不敢抓不敢管现象比较突出;有的缺乏精神动力，小富即安、浮华浪费，居功自傲、不思
进取;有的甚至信奉“潜规则”，热衷于拉拉扯扯，巧言令色，欺上瞒下。’深圳市关于“庸”的界定主要是归于履行职责的过程中表现出来的思想落后、事业心不强、工作能力差、缺乏精神动力、信奉潜规则等方面，内容丰富，表现形式多样，但是却缺乏对实质属性的概括和归纳。
兰州市把“庸”定义为三种情况重点整治:有能力却没有履行职责的不作为、置党和政府的明文规定、行为规范和办事程序于不顾以及违反规定侵害单位和群众利益的乱作为和没有能力履行岗位职责，难以胜任领导职务，对组织分配的工作无能力按要求完成的不会作为。’并针对这三种行为的具体表现形式明确细化，提出谈话告诫、通报批评、暂缓提拔、岗位调整、降职使用、辞职辞退、法纪处理等具体的整治方法和分级负责、归口管理处理原则。
武汉市政府治庸风暴中对“庸”的内容涵盖了业务不精、能力不强、避重就轻、得过且过的“庸”，不作为、慢作为、乱作为的“懒”，重权轻责、自由散漫、谋人不谋事的“散”等多方面的含义。武汉市的“庸”具体涵盖了庸、懒、散三方面，但是这三个方面没有之间相互交织很难分，而且也没有涉及到本质性的规定。
依据“庸”在现代公共政治视角内的特定用途，本文研究的“庸”的概念分为广义和狭义。在狭义上说庸是指地方政府公务人员为实现特私人利益而偏离公共职责，对政府工作形象和工作效能造成负面作用但尚不构成行政处罚和刑罚的权力变异现象。从广义上是指地方政府公职人员为实现其私利而违反工作规范并产生负面影响的行为，泛指地方政府公务员在履行职责过程中表现出来的一切质量低下的工作和不健康的精神状态的集合。具体内涵主要表现在:
首先，行为主体范围广泛。实施治庸计划的范围是:地方各级党委、人大、政协、行政、法院、检察院机关及其部门、人民团体和事业单位中除工勤人员以外的工作人员、国有及国有控股企业及其工作人员和机关聘用人员、借调人员以及经授权、委托具有公共事务管理职能的组织及其工作人员。既包括各级国家机关的工作人员，也包括在《中华人民共和国公务员法))法律体系调整下参公单位人员;既包括行政机关、立法机关、司法机关工作人员，也包括各级党政机关和国有(国有控股)企业、人民团体和事业单位中的工作人员;既包括领导职务工作人员，也包括非领导职务的工作人员:既包括组织行为，也包括个人行为。
其次，行为动机是实现私利或者私人目的。行为动机不仅来源于传统意义上的私利，而且还包括私人目的。比如上班吃早餐行为，属于私人目的范畴。“庸”行为产生的前提背景就是私利和私人目的的扩大，是公权力的异化，与公共利益相对立的行为。以公共利益为目的的行为是符合民众要求的，也是每一个国家工作人员必须坚持的工作原则和出发点，然而在日常工作中的各种“庸”行为，致使公权力不但脱离了公共利益的目标，反而异化为私人权力的工具。此外，这里的私利不仅包括通常意义所指的具体的物质利益和权力利益，也包括工作惰性、个人主义和享乐主义和其它利益形式。
第三，违反行政伦理和工作规范对政府形象造成了长期负面影响但尚不构成行政处罚和刑罚，而通常只给予行政处分或者影响考核的行为。“庸”与狭义“腐败”之间的界限是:我国《刑法》中明文规定贪污罪、受贿罪、行贿罪、挪用公款罪、巨额财产来源不明罪等，而且我国专门设立了针对这些腐败的反贪污贿赂局;而在目前的国家法律体系中，庸并没有明确的法律定义，也没有专门针一对庸设定的刑罚。“庸”主要指违反工作规范的行为，但尚未触犯行政处罚和刑罚，而通常只给予行政处分或者影响考核的行为。当然，这也是我国目前治庸建设存在的法律欠缺。尽管有些“庸”行为触犯了当前的法律，并对政府工作产生了不良后果，但在现行法律体系下却不能受到法律的约束和制裁。
第四，履行职责过程中存在的行为。“庸”是仅指公职人员在履行职责过程中的行为，私人生活习惯和方式在不影响工作行为的情况下不属于“庸”的范围。例如某公职人员不爱打扫卫生，家里乱糟糟，这并不对他的工作产生直接影响，自然不属于“庸”所及的内容。
第五，表现形式的多样化。公职人员工作中表现出来的一切质量低下的工作和不健康的精神状态的集合，工作态度、工作能力、工作效果都是界定“庸”的标准，这三个部分是有机统一的整体，不可分割，相互影响。工作状态和工作能力都对工作效果产生影响，而工作效果是一个综合体，不仅需要良好的工作状态和工作能力，还需要客观的激励机制和监督机制的制约。下文将对目前出现的各种“庸”的表现形式进行归纳，分别从思想意识、工作态度、工作能力、纪律规章、权利意识等角度概括。
1.2 庸的表现 .................................................................................20-22
1.3 庸的危害 .................................................................................22-26
第2章 庸的原因分析 .................................................................................26-39
2.1 “庸”的法律缺口严重 .................................................................................26-27
2.2 传统科层制的低效性 .................................................................................27-28
2.3 机构臃肿 .................................................................................28-30
2.4 沟通障碍 .................................................................................30-31
2.5 大量预算外资金 .................................................................................31-32
2.6 绩效体系不健全 .................................................................................32-34
2.7 权力监督................................................................................. 34-36
2.8 行政伦理缺失 .................................................................................36-39
第3章 国内地方政府治庸建设的.................................................................................39-47
3.1 各地治庸概况 .................................................................................39-42
3.2 地方政府治庸的基本特点................................................................................. 42-43
3.3 地方政府治庸中存在的 .................................................................................43-47
结语
治庸建设既是理论问题，也是实践问题。治庸建设在我国目前尚未起步，但是各地治庸风暴风起云涌，发展迅速并逐渐引起理论界和政府的重视。目前对治庸建设的理论探究就具有很大的理论价值和实践意义。
本文将“庸”界定为广义的庸即指所有国家公职人员为实现其私利而违反工作规范并产生负面影响的行为，泛指政府工作人员在履行职责过程中表现出来的一切质量低下的工作和不健康的精神状态的集合。而“庸”的表现主要是以下几个方面:思想觉悟不高、工作态度差、工作能力差、纪律涣散，违纪违规、重权轻责、职务浪费严重等，这些“庸”行为长短期都会造成很大的危害:从短期看，降低行政效率、增加管理成本、影响决策的科学性、民主性，从长期来看，加剧“亚腐败”和腐败、降低政府公信力、甚至引发社会矛盾和不稳定因素。 进一步分析庸产生的原因，包括直接和根本性原因:从制度建设角度看，“庸”相关的法律制度缺口严重;传统科层制带来的低效率是“庸”产生的体制因素;机构臃肿、职权不匹配;分权体系下的沟通障碍;财权事权不一致，存在大量预算外资金:公共部门人力资源绩效体系不健全;缺乏对权力的监督防御;行政伦理和职业操守的缺失等等通过对庸的含义、庸的表现、庸的危害、庸产生的原因分析，在此基础上提出治庸建设的相关内容和我国治庸建设的现状:治庸建设是系统全面的开展治庸行动的总称。在我国，治庸建设是指为了加快政府体制改革和服务型政府的建设，提高为人民服务的工作效率和服务质量，在全国范围内，通过建立治庸相关的法律体系和制度调整来实现全面统一的治庸活动。而我国的治庸建设呈现出主要领导或者指派专人牵头、治庸形式多样、治庸与问责相结合，有些手段不合理等特点。
国外的“庸”一般归纳到腐败的范畴内，因此，没有对应可比性，但是通过对清廉指数较高的国家公务员制度的分析，从中获得一些对推动治庸建设有益的成分。例如通过对芬兰、丹麦、瑞典等国家的公务员制度的了解，对我国的借鉴意义主要表现在:制度规范的细节化、政策制度必须在合理性和效率之间做出衡、充分授予媒体更多的自主权和监督权、设置各种相对独立于政府体系之外的公民社会监督机制、强化廉政文化的建设的重要性等等。而新加坡公务员制度对我国治庸建设的借鉴意义主要是:对公务员进入实行高标准和长期专项的考察，合理平衡不同地区不同层级不同部门之间公务员的待遇。
国内治庸现状、国外的有益实践经验，接下来提出我国治庸建设的一些建议和思考:尽快建立治庸相关的法律制度;转变政府职能，推进政府机构改革;建立政府问责机制和复出审查机制;完善公共部门人力资源绩效管理;强化权力监督体系，创新公众监督的途径;加强行政伦理建设。
综上所述，治庸建设是一项长期、动态的过程。随着治庸风暴的进一步开展，大量的未知情况会不断出现。我们应不断的对治庸建设中出现的新问题进行调查和分析，通过不断完善治庸所涉及的制度和法规，治庸建设必将随着制度的完善和法规的健全长久的发展成一种常态体制，最终实现我国服务型政府构建。