第 1 章 绪论
1.1 研究背景及研究意义
1.1.1 研究背景
伴随着我国城市化进程的不断加快，地方政府在城市建设方面的投入不断加大。在巨大的资金需求的刺激下，城投公司也就是地方政府融资平台应运而生。融资平台公司的具体运作模式就是以平台公司为纽带，将银行资金、政府背书和社会力量联合在一起，为地方政府投资城市基础设施建设提供强大的支持，不可否认的是，融资平台的出现在一定时期为拉动地方经济增长作出了积极贡献。但是地方政府融资平台的野蛮增长也确实带来了一系列的问题，最典型的就是由于政府担保的增信的介入，以及监管的缺失和运作不规范等问题，造成政府负债规模快速增长。地方政府用寅吃卯粮的方式拉动经济发展已经不可持续，这些问题也直接影响到了融资平台公司的生存和发展。
化解地方政府债务风险问题已经受到了国家的高度重视，2014 年国务院出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称“43 号文”)[25]，要求剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务，未来政府和融资平台的关系要逐渐剥离清楚，以防止政府债务规模的持续增大。根据文件精神，财政部印发了《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》提出，“抓紧剥离融资平台公司的政府融资职能，厘清政府与市场边界”，“在妥善处理存量债务和在建项目后续融资的基础上，通过关闭、合并、转型等方式，抓紧妥善处理融资平台公司”。特别是 2017 年，应该是城投行业发展以来监管最严厉的一年，国家层面政策密集出台，管控形势日趋严厉。党中央、国务院多次强调加强地方债务管理，严禁地方政府违法违规举债融资，防范化解风险。2017 年的全国金融会议强调要倒查责任，终身问责。党的十九大报告及 2018 年中央经济工作会议更是将防范化解重大风险，尤其是债务风险，列为三大攻坚战之首。为此，财政部、发改委、银监会、保监会等多个部委密集发文，从政策角度规范和约束地方政府举债融资，比较典型的就是财预 50 号文、87 号文的出台，50 号文和 87 号文，一方面在违规担保、违规承诺、违规保底收益、违规注资、违规购买服务等多个方面对地方政府和城投公司加以约束，切断地方政府违规向平台公司“输血”的路径；另一方面，银监机构在去杠杆的政策要求下加大了对平台公司融资的监管。面对政策形势变化以及政府融资建设和自身还本付息的双重巨大压力，城投类企业要实现在夹缝中生存与发展，完成自我救赎，就必须进行市场化转型，制定符合市场规律的投资发展策略。
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1.2 国内外研究现状
城投类企业是一种特殊的国有企业，产生时间不足 30 年，在特定的历史时期发挥了支持城市建设的重要作用，也成为了政府调控经济的一项重要手段。国内外对发挥国有经济调节器作用的研究和实践都取得了很多的成果，形成了一些重要的发展理论。
1.2.1 国外研究现状
市场经济条件下，国有经济成分是解决市场失灵的有效手段，这在国际上是得到广泛认可的。国有经济在世界各国也都普遍存在，不管实行何种社会制度，国有企业在很多国家都存在。欧洲和美国的国有企业普遍具有公益的性质，这些国家和地区一般将国有企业称为“公共企业”。这类企业成立的主要目的是作为政府进行宏观调控的重要手段，在解决社会资本不愿意投入公益事业的问题的同时，也解决市场调控失灵的问题。20 世纪 30 年代凯恩斯(Keynes)的《就业、利息和货币通论》发行。也标志着宏观经济学这门学科的产生，也使得国家干预经济理论由配角变成了主角。凯恩斯主张放弃经济自由主义，代之以国家干预的方针和政策。国家干预的最直接的表现，就是实现赤字财政政策，增加政府支出，以公共投资的增量来弥补私人投资的不足。增加公共投资和公共消费支出，实现扩张性的财政政策，这是国家干预经济的有效方法。由此而产生的财政赤字不仅无害，而且有助于把经济运行中的“漏出”或“呆滞”的财富重新用于生产和消费，从而可以实现供求关系的平衡，促进经济增长。
以新加坡淡马锡控股(私人)有限公司为例，该公司成立于 1974 年，是新加坡财政部全资控股的公司之一，代表政府行使经营性国有资产的股份管理和运营，并作为众多下属投资公司的股东，致力于创造持久价值并使其最大化。淡马锡主要运营模式表现为市场化和多元化。从市场化特征来看，淡马锡公司完全根据市场原则运营；从多元化特征来看，淡马锡董事会的多元化制衡机制和多元化监督机制是淡马锡委托代理制有效运行以及资产高效配置的制度保证。
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第 2 章 概念界定与理论基础
2.1 相关概念
投资。本论文所指投资是针对城发集团总部和所属企业作为法人主体，通过各种筹资方式，以货币资金、实物资产、无形资产以及债务重组等形式所进行的为实现特定目的和预期收益的经济行为，主要方式包括：
(1)固定资产、无形资产投资 包括基本建设、技术改造和科技开发等进行的投资，以及利用土地使用权、商标、专利、非专利技术等无形资产的投资。
(2)股权投资 通过独资、控股、参股形式投资设立新公司，或者购买其他公司股权、认购增资、债转股等方式以取得所投资公司全部或部份经营管理权及经营收益权所进行的投资，包括(不限于)兼并、收购以及对所投资公司进行的增资、扩股等。
(3) 资本市场投资 包括股票市场、债券市场、外汇市场、期货市场及其他金融衍生品市场的财务性、保值性投资。
2.1.1 投资策略
投资策略是投资者在投资活动中为避免风险、获取最理想收益而综合采取的策略。投资策略在整个投资的角色非常重要，相当于总导演的角色。做投资策略是一个非常复杂的工作，因为影响市场的因素很多，而在不同的阶段影响市场因素也都有变化，所以在判断做投资策略的时候，要综合考虑各种情况。企业投资策略是影响企业生存发展的关键所在，是在制定企业发展战略中最核心的问题。通过投资策略的实施，一是能够为企业的投资方向提供有效指导，避免出现盲目选择投资项目的情况，让企业在项目洽谈、项目储备、项目谋划等方面更加精准。二是通过合理的融资模式设计和有效的风险控制体系建设，为企业投资提供充足的资金保障，不断提高企业资金的使用效率和安全水平。三是通过投资管理体制机制的完善，能够实现企业投资行为更加严谨，决策水平更加科学。
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2.2 相关理论
2.2.1 财政事权理论
财政事权一般理解为在基本公共服务领域，中央与地方根据相应的财政资金下承担的责任。纵观我国财税体制的每一次重大调整都会对经济发展产生深远影响。财政包干时期，地方经济被充分调动，全国各地经济蓬勃发展，各地区争先恐后加快发展。分税制改革时期，财政向中央集中，集中力量办大事的优势初步显现，铁路、公路和基础设施建设全面提速。在近期国务院印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》中，对中央与地方的财税关系进行了再一次明确与规范。主要明确的内容有三点：一是保持增值税中央与地方五五比例，确保了地方政府增值税分成比例在营改增之后保持稳定；二是调整完善增值税留抵退税分担机制，给地方实际上减轻了负担；三是消费税以后要全部交给地方，短期内，地方财政收入就会有明显增加，能够刺激地方扩大有效投资，符合当前国家提出的稳增长目标。长远看，地方也要调整发展思路，做大做强服务业，促进消费转型升级，这也和国家提出的扩大内需的政策是统一的。
2.2.2 国企改革理论
近年来，随着国有企业的不断发展壮大，运行质量和效益明显提升，但垄断腐败、低效高薪等争议一直不断，这也是国家提出国有企业改革的初衷。这次改革将国有企业划分为公益类和商业类对于提高国家对国有企业监管的有效性、考核评价的科学性具有重要意义。同时，国资管理部门由“管企业”向“管资本”转变，也被视为本轮国企改革最大的亮点之一，表明国有资产监管机构的角色发生彻底改变，不再过多干预企业经营的事务，而是主要关注国有企业增值保值、做强做大做优，强调国有资本功能的放大。组建国有资本投资、运营公司是实现“管资本”的重要组织形式，这类似于新加坡淡马锡模式。在这种组织形式下，原来的“国资委—国有企业”的两层结构将转为“国资委—国有资本投资、运营公司—国有企业”的三层结构。本轮国有企业改革已经进入深水区，但是只有通过改革，才能让国企的定位摆正，打破一些国企所拥有的“超国民待遇”，而这将更加有利于维护市场的公平，也才能让市场的激励机制更加富有效率。
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第 3 章 秦皇岛城发集团投资项目分析 ............................. 11
3.1 城发集团概况 ....................................... 11
3.1.1 基本情况 ............................... 11
3.1.2 资产状况 .................................... 11
第 4 章 秦皇岛城发集团投资策略的制定 ................................. 18
4.1 城发集团投资策略制定的依据 .................................... 18
4.1.1 秦皇岛市经济社会发展定位 .............................. 18
4.1.2 城发集团战略发展规划 ............................. 19
第 5 章 秦皇岛城发集团投资策略的实施保障 ............................. 29
5.1 建立严格高效的投资管理体系 .................................. 29
5.1.1 理顺管理机制 .............................. 29
5.1.2 明确管理流程 ............................. 29
第 5 章 秦皇岛城发集团投资策略的实施保障
5.1 建立严格高效的投资管理体系
秦皇岛城发集团需要建立投资管理体系，并以制度的形式出台，提高投资机制的严肃性、权威性。根据现代企业制度的要求，建立“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的管控模式，实现管资产与管人、管事相统一。
5.1.1 理顺管理机制
对集团总部和下属企业所有投资行为全部纳入投资管理范围。集团董事会及党政联席会议行使最终决定权。对集团内部及下属公司通过审核的项目进行上会审议，会议通过后形成决策意见书。董事会下设投资决策委员会和投资风险评估委员会(简称风评委)。投资决策委员会负责对投资项目的原则性方向性问题进行讨论研究，提出意见和建议。投资决策委员会以总经理为召集人，成员由各位副总以及投资发展部、融资部、财务部等相关部门负责人组成。风评委负责投资项目的风险评估，以集团分管投资的副总为召集人，成员由集团投资发展部、融资部、财务部、纪检办公室等部室负责人、其他相关人员及外部行业专家组成。集团投资发展部是公司投资事项归口管理的职能部门，负责对投资项目的材料规范性进行审核，参与项目的风险评估和投资决策，负责组织相关部门及下属公司拟定各项集团需要或需上报市政府及国资委的投资项目相关文件。集团财务部是公司投资事项的协管职能部门，负责投资项目在风险评估和投资决策过程中对投资项目的财务方案、相关合同(协议)的财务审核论证和财务风险的把控。集团融资部是公司投资事项的协管职能部门，负责投资项目在风险评估和投资决策过程中对投资项目的融资方案的审核论证以及融资成本和风险的把控。纪检办公室是公司投资事项的协管职能部门，负责投资项目在风险评估过程中对投资项目及相关主体和负责人的违法违纪风险的监督。
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结论
本论文对城发集团如何加快市场化转型，增强集团执行政府战略服务地方经济的能力等方面进行了深入分析，本着发现问题、分析问题、解决问题的理念，通过细致的调研和思考，找出了制约集团投资策略制定的关键问题，并进行了深入分析，提出了城发集团在投资策略制定的具体方案和保障措施。得到以下主要结论：
秦皇岛城发集团现行投资策略存在投资行为非市场化、投资方向不清晰、投资决策机制不健全、风险控制能力较低和投资人才储备不足的问题。
秦皇岛城发集团优化投资策略包括明确优化的前提、目标和原则，对不同类别项目的投资策略优化逐项进行研究分析。
为使优化策略得以实施，应该在投资团队组建、绩效考核制度制定、薪酬方案制定和明确实施步骤等四个方面提供保障。
论文中涉及的城发集团未来重点投资的健康产业、文旅产业等产业既符合国家政策支持方向，也符合秦皇岛市关于“生态立市、产业强市、开放兴市、文明铸市”战略的决策部署，对城发集团下一步的发展具有现实的借鉴意义。
本论文的创新之处主要表现在：一是可操作性强。与以往其他研究平台类公司转型发展的论文更注重理论研究相比，本论文对每一项具体措施不但有背景分析，还有理论研究，更有具体路径和操作方法，更注重论文的实际应用性，能够充分发挥论文的参考或指导作用。二是更贴近实际。随着国家对防范金融风险管控力度的不断加强，各方面政策出台比较密集，本论文充分吸收了国务院、财政部、国土部等最新政策，同时又与地方政府的投资需求相结合，提出的论点更符合市级投资平台公司的需要。
参考文献（略）