第一章 绪论
1.1 研究背景
自上个世纪八十年代末《中华人民共和国义务教育法》颁布以来，我国逐步实现了九年义务教育，基本解决了适龄儿童的入学问题。但随着九年制义务教育的强制普及，县域之间、城乡之间、甚至同一学区学校之间办学水平和教育质量的差距越来越明显。也就是说，虽然“有学上”的问题得到了解决，但“上好学”对于一些农村地区和教育落后地区的学生来说依然是一个很难实现的梦。本研究认为，保证教师资源的合理分配与使用是解决这一问题的重要前提。
教师资源是决定一个学校向上竞争的关键。一些公立学校教师队伍存在缺乏竞争力和进取心、责任感弱化、教师资源冗余等问题。此外，教育资源分配不均衡和教育不公平也一直困扰着研究者们。特别是，一些家长望子成龙心切，挤破头把孩子送进片区优质学校，导致“学区房热”的炒作，使这些优质学校被社会舆论绑架不得不进行扩招。于是这两年“大班额”现象屡禁不绝，而那些非优质的普通学校门可罗雀，鲜有人问津。教育发展不均衡趋势有所加重，势必会带来新一轮的社会矛盾。
2001 年 12 月 26 日，时任教育部长陈至立在 2002 年度教育工作会议上的讲话中明确提出，要重视义务教育均衡发展问题，义务教育的发展开始从数量型向质量型转变。
2012 年 9 月，国务院印发国发[2012]48 号文件——《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，文件中提出了“推动优质教育资源共享”、“均衡配置办学资源”、“合理配置教师资源”等措施来全面提升义务教育质量。这对推动教育均衡发展、补齐教育发展短板、促进教育公平产生了非常重大的现实影响和深远的历史意义。
为贯彻落实党的十八届三中全会关于统筹城乡义务教育资源均衡配置的决策部署，2014 年 8 月，教育部等部门联合印发了《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》（教师[2014]4 号），对推进中小学校长教师交流轮岗工作做出了动员部署，明确提出在义务教育阶段实施“县管校聘”制度改革，保障教师在县域内的充分流动，打破原有的教师管理体制壁垒。随后，在 2015 年，教育部在 19 个区县设立首批改革示范区进行试点，“县管校聘”教师管理政策借着改革的东风逐渐在全国部分省市开始了试行。
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1.2 研究意义
本文即从所研究的对象——P 市地区着手，对 P 市地区 “县管校聘”管理政策落实进行了理性分析与思考，对“县管校聘”政策问题的内涵与特征、问题的结构、表现及其不利因素进行了深度剖析，构建了“县管校聘”政策问题原因分析框架。这些研究对于丰富“县管校聘”政策的有关理论，对于推进 P 市师资均衡配置、提高 P 市教学质量、促进教师队伍建设、推动县域内教师交流、促进教育公平具有重要的理论意义。
笔者通过实地调研，了解了 P 市“县管校聘”政策的实施方案和实施过程中存在的问题，分析了问题产生的原因，有针对性地提出了对策建议。笔者也是一位教师，希望从本职工作入手开展这项研究，为国家的教育事业尽一份绵薄之力。
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第二章 “县管校聘”政策：发展历程和制度体系
2.1 “县管校聘”政策的发展历程
2.1.1 我国传统的教师人事管理方式
一直以来，我国中小学校教师管理模式是“校管校用”，即学校对教师有着绝对的使用权和管理权，教师的人事关系也由学校把控，教师统称为“学校人”。在“校管校用”制度下，同一县域内不同学校之间的教师在福利待遇、个人成长进步等方面存在显著差异，而且在部分学校间的差距正逐步加大。
在这种管理模式下，无论是教师自主流动还是教体局强制安排流动，或多或少都会受到学校本位主义的束缚。开展教师轮岗交流必然效率低下、达不到期望值。即便说服学校安排教师交流，那也是该学校冗余教师资源，不能满足薄弱地区学科需求。被安排参加交流的老师因为关系还在原来的学校，身在曹营心在汉，出工不出力的也不在少数。因此“校管校聘”政策严重影响县域内教育均衡发展。
2.1.2 2009 年-2014 年的“县管校用”
最先提出县管校用概念是福建省教育厅，2009 年出台的《提升教育发展水平，办好教育为民惠民实事》文件中曾首次提出“开展公办学校教职工人事关系“收归县管”试点，实行“县管校用”的管理方式，推进县域内义务教育师资校际交流工作，推动义务教育师资均衡配置。”福建省推行“以县为主”、“县管校用”的教师管理体制机制，消除城乡间、不同学校间中小学教师身份待遇上的差异，使中小学教师由“学校人”变为“区域人”，构建推动教师交流、促进师资均衡配置的管理体制，[26]鼓励和引导教师参加校际交流，并形成教师轮岗交流的制度化、常态化。主要有三种模式①划学区“人走关系走”模式；②联合办学模式；③校际教师互换模式。
在 2012 年全国两会上，福州市格致中学教师郑捷代表建议教师人事关系由“校聘校用”变为“县管校用、小片区流动”。随后四川、安徽、湖北等省相继出台相关政策，试行“县管校用”政策。但是几年过去了还是仅仅停留在纸面上，落实效果并不好。
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2.2“县管校聘”的制度体系
虽然“县管校聘”政策实现最主要的方式和目的是教师交流轮岗，但它有着复杂的制度体系和架构。主要包括统一县域内教师的编制管理机制、岗位设置办法、培养招聘制度、聘用管理制度、交流轮岗制度、退出保障机制等等，把这些制度有机地结合起来，才能够保证制度有效落实。
2.2.1 编制管理机制
教师职业最吸引人的地方就是全额事业编，为了这个编制，每年有不计其数的考生趋之若鹜。主管教师编制的部门是人社局下属的编制委员会办公室。每所学校的编制确定和人员指标的分配都由这个部门负责。传统的编制管理体制是比较死板的，不管时代怎么发展，学校的编制是固定不变的，造成了一些学校人员冗余，而另一些学校却人手紧缺的奇怪现象，严重制约了教师队伍的编制管理。“县管校聘”要求县编制委员会和教育部门根据学校未来发展的需要、班级比例、生员数量等因素定期核准教师编制总量，优化编制结构。在全县事业编制内统一衡量，适当增加教师总量，保障向教师倾斜。同时根据教育改革的需要和生源的变化，在校际间及时调剂，做好动态调控，这就大大缓解了学校用人编制的压力。
安徽省在全省一体、动态调配的基础上，创新使用了中小学教职工编制周转池制度，用于保障临时急需和阶段性用编需求，为中小学教师队伍建设提供可持续编制保障。尤其是在那些学生数量少，教师超编冗余的学校和地区，通过使用周转池编制、“退二进一”等方式，既保障了招聘用编，又优化了教师队伍结构。
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3.1 P 市“县管校聘”政策实施背景............................................. 19
3.2 P 市“县管校聘”政策实施过程和方法................................20
第四章 P 市“县管校聘”政策实施过程中的问题..............................27
4.1 思想认识不到位............................................27
4.2 相应配套政策不完善...................................... 28
第五章 促进“县管校聘”政策发展的对策建议...................................33
5.1 提升思想认识，促进交流轮岗常态化........................................ 33
5.1.1 发挥校长的决策领导作用...............................................33
5.1.2 提升对“县管校聘”的正确理解.......................................33
第四章 P 市“县管校聘”政策实施过程中的问题
4.1 思想认识不到位
从笔者的调研过程中，从教体局到学校到教师再到家长，都对“县管校聘”的理解都存在一定的偏差。
对于教体局来说，这是上级压下来的一项政治任务，不执行就保不住头上的乌纱帽。这就导致“县管校聘”政策落实有外紧内松、虎头蛇尾之嫌。前期宣传鼓动工作做得如火如荼，后期真正放下身段去一线跟踪了解交流教师情况却没几个，所以教体局不仅要做好政策发布的通知者，更重要的是要做好政策落实的监督者。
对于学校来说，优秀的教师资源是学校的金字招牌，是吸引优秀生源的磁铁，失去了优秀师资和生源，学校的成绩必然会大打折扣，最终失去的是社会上经营多年的口碑。所以没有哪个学校从心底里是愿意把优秀教师交流出去的，最终派出的可能是一些闲置的二流教师，掺杂在骨干教师中滥竽充数去完成任务。
对于教师来说，他们是受“县管校聘”政策影响最大的群体。工作多年的教育环境，相处多年的同事，还有家庭因素等，这些都是他们拒绝挑战，抵制“县管校聘”政策的原因，甚至一部分人担心“校管校聘”会砸了他们的铁饭碗。从笔者调查问卷中关于是否愿意参加“县管校聘”交流得出的数据来看，城区学校的老师对县管校聘的抵触情绪更多，不愿意离开教育资源相对集中的城区学校也是人之常情。
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第五章 促进“县管校聘”政策发展的对策建议
5.1 提升思想认识，促进交流轮岗常态化
5.1.1 发挥校长的决策领导作用
俗话说：“学校跑得快，全靠校长带”。作为学校发展的领导决策者，校长作用不言而喻。不少学校在更换校长后，在师资力量和生源没有多大变化的情况下，教学质量却发生翻天覆地的改变，这就充分反映了校长的作用。事实证明，大多数公立学校师资力量并没有多大差距，而造成学校间差距的主要因素就是校长。因此在“县管校聘”大环境下，不仅要在培养选拔优秀的校长、赋予更多办学自主权上下功夫，更要让校长的权力公开透明化。
在“县管校聘”早期，校长或多或少都有些藏私心理，不愿意优秀的骨干教师交流轮岗，往往安排一些落聘教师参加交流。这也是对“县管校聘”的一种软抵抗，难以促进教育公平。这种把优质教师捆绑的做法已经不适应现在的教育形势了。校长作为学校的一把手，掌握选聘、交流、考评等涉及基层教师命运的权力，必须要做到公开公正透明，不能滥用权力。所以“县管校聘”政策的推进需要校长的配合，也需要主管部门和社会各界对校长的监督。
5.1.2 提升对“县管校聘”的正确理解
在“县管校聘”实施过程中，作为政策执行的主体，一线教师的利益受冲击最大，因此他们的抵触情绪也较高。教体局在制定相关政策时，要以人为本，既要统筹兼顾全市教育改革的整体布局，又要考虑到一线教师的实际困难。这时候，宣传工作显得尤为重要，适时开展座谈访谈，发放宣传手册，利用新媒体做好舆论引导，消除一线教师的顾虑，打好政策执行的预防针。在政策执行过程中，做好媒体宣传报道工作，做到及时准确。
教体局和学校要转变过去那种集中优势教育资源服务于部分学校、部分学生的落后思想，教育均衡是大势所趋，实施“县管校聘”，促进教师交流是解决教育均衡的根本途径，不仅可以提升教师适应不同教育环境的能力，还能促进教育行业各学科之间的良性竞争氛围的形成，对全市教育水平的提高有着积极的意义。
参考文献（略）