第 1 章 绪论
1.1 研究背景和研究意义
1.1.1 研究背景
我国是一个以农村人口占主导的大国，农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题，推动农村经济的又好又快发展始终是政府工作的重点任务之一。面对人口膨胀、资源枯竭以及环境污染所带来的现实压力，“先污染后治理”的老路已经行不通了。努力协调经济发展和环境保护之间的关系，在注重经济发展的同时，积极开展环境保护和治理工作，引起全国范围内的普遍共鸣。农村的环境问题得到关注和治理就是在这一背景下展开的。
随着新农村建设的持续推进，农村的经济条件和生活水平不断提高，环境污染问题也愈渐突出。由于农民环保意识比较薄弱，对农村生活污水的处理方式缺乏科学性，使得农村生活污水横流，大大加重了农村环境的负担。加之城乡二元结构使政府在环境治理上偏向城市，把主要精力投入到城市的环境保护和生活污水治理问题上，在农村生活污水的治理上并没有形成一套系统的治理体系，在一定程度上制约着新农村建设的发展。面对此种情形，李克强总理在 2014 年的政府工作报告中提出我国污染治理和环境保护的重心应该逐步向农村转移，逐渐改善农村环境治理机制长期缺位的状态。
随着时代的不断发展，国家对政府环保责任的履行提出了更高的要求，要不断提高政府对各类农村环境污染问题的重视程度。2017 年党的十九大报告明确指出将“建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”作为我国新一轮发展的奋斗目标，而“美丽”一词为社会主义现代化强国的建设指明了发展道路和方向，应坚持贯彻落实到实处。2018 年 2 月发布的《农村人居环境整治三年行动方案》从多个维度对农村人居环境的治理提出了新的要求，希望通过农村清洁工程的持续开展，推动“清洁乡村”目标的实现。同年 9 月中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》，要求从产业建设、生态保护、社会发展等层面上对乡村振兴战略的实施作出阶段性谋划。由此可知，政府加大了对农村环境的治理力度，环境治理重心已向农村倾斜。而农村生活污水治理作为农村环境治理的重点任务之一需要不断进行优化和完善，这是生态宜居的基本要求，是乡风文明的具体表现，也是建设美丽乡村的重要途径。农村生活污水治理已经成为政府进一步推进农村环境治理的一个新的有力抓手。
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1.2 研究现状
1.2.1 国外研究现状
随着工业化进程的不断推进，西方发达国家的环境污染问题也愈加突出并逐渐向农村转移，农村的环境问题已成为各国政府关注的重点对象之一。通过对现有文献的梳理，可以发现西方国家在农村生活污水治理方面的研究不同于我国，其相关研究主要集中在以下两个方面：
1.关于农村环境问题政府责任的研究
通过对国外相关文献的梳理，可以看出农村环境污染问题已引起各国政府的高度重视，学者也通过各种文献研究，分析政府在农村环境整治中的责任履行，突出政府在农村环境治理中的主导地位。美国学者 R·W·芬德利和 D·A·法贝尔(1968)依据美国的环境行政法，强调在不违背美国对农村环境保护的原则下,地方政府应切实履行农村环保方面的责任，积极改变农村环境污染的现状；①英国学者密尔(1982)所出版的专著《代议制政府》一书，以责任型政府的相关理论为依据，指出政府承担环境责任的必然性，强调政府在保护农村环境中的责任担当；②美国学者爱丽丝·布朗·魏伊思分析了政府在处理农村基本公共事务中的责任，提出政府除了要承担避免危机、减少损失的责任外，保护环境也成为政府的应尽之责；③澳大利亚的 Magnani 基于环境库兹涅茨曲线的分析，主要研究哪些因素能影响减少污染政策的制定，认为地方政府环境决策的敲定应该是人们环保诉求的真实反映，从政策层面突出了政府承担农村环境保护责任的重要性；④日本学者仲上键一(2009)指出，农村环境保护工作的有效开展离不开法律制度和治理模式的支持，因此政府在完善相关的法规和制度规范的同时，应加强执法力度；⑤Osborn 和 Datta(2006)对破坏环境行为的治理手段进行了分析，指出了政府所采取管制和非管制手段的优缺点，认为单一的环境治理手段具有不可避免的弊端，对保护环境的效果不是很明显，应综合管制、规划、排污权交易等多种手段，形成保护生态环境的综合措施。
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第 2 章 相关概念界定与理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 农村生活污水
2018 年 12 月 28 日，国家市场监督管理总局、中国国家标准化管理委员会发布了国家标准《农村生活污水处理导则》（GB/T 37071-2018），其中对农村生活污水这一概念做了相关阐述。农村生活污水是与农村居民的日常生活息息相关的，主要是指农村居民生活和经营农家乐产生的污水，包括冲厕、炊事、洗衣、洗浴以及家庭畜禽散养等活动产生的废水。①未经处理的农村生活污水一旦排出，不仅会在地表形成恶臭，同时还会污染周边的土壤和河流，导致一系列富营养化现象的出现，影响水中植物的正常生长。污水下渗也会导致地下水水质的下降，影响饮用水的安全，成为损害人们生命健康的新隐患。由于农村和城市居民经济条件和生活方式的差异，相较于城市污水来讲，农村生活污水具有鲜明特征，污染成分比较简单，一般不含有有毒物质；受村落布局的影响，农村生活污水的排放趋于分散且不易收集；根据农村居民的用水习惯，呈现出间接性特征。综上所述，本文认为农村生活污水是指居民在日常生活和生产过程中，产生用水现象，这些水经过利用再排出所产生的废水，主要包括厕所冲洗水、厨房洗涤水、洗衣洗浴水以及家庭畜禽散养产生的水。
2.1.2政府责任
通常来讲，“责任”一词有两重涵义，第一，“责任”是一种角色义务，指分内之事，即有义务作为；第二，是指未做好分内之事所受到的相应追究和制裁。政府责任是一个不断发展的概念，在不同的时期有不同的内涵，学者立足于不同角度来解析政府责任这一内涵，使政府责任的概念更加完善。张成福将政府责任分为广义和狭义之分，将广义上的政府责任看做是政府机关及其工作人员的分内之事，即政府机关及其工作人员承担着履行其在整个社会中职能和义务的责任；从狭义层面上来看，政府责任是指一旦政府机关及其公职人员未按照法律规定的范围承担应尽义务时，必将承担相应的法律后果，进行必要的责任追究和制裁。②这种观点在较大程度上体现了政府责任的全面性，为政府职能的完善提供了方向和指导，受到众多研究学者的广泛认同；金太军从外部层次和内部层次来概括政府责任的内涵，从外部层次上看，政府责任着重强调了政府为人民服务的宗旨，表现为对公民或者代议机构负责；从内部层次上看，政府责任主要是指中央和地方政府纵向的权力和责任的划分以及政府组织内部中，与自上而下层层授予的权力相对应的自下而上层层负责的责任。①根据受众主体将政府责任的对内责任和对外责任划分开，使得政府责任更加清晰明了；高秦伟认为，政府责任是以政治、法律和道德责任的形式对人民和法律负责的要求。②这一观点将政府责任划分为政治责任、法律责任和道德责任，进一步细化政府职能，增加其针对性。
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2.2 理论基础
2.2.1 新公共服务理论
新公共服务理论是美国著名公共行政学家罗伯特·B·登哈特在 20 世纪 90 年代提出的。它是对传统公共管理和新公共管理的突破和升级，强调了公共管理的本质是服务，为服务型政府的建设提供了理论依据和框架。登哈特夫妇在《新公共服务：服务而不是“掌舵”》一书中，归纳出了以下重要观点，以此作为新公共服务理的核心要素：
1.公共利益是目标而非副产品。该理论认为政府不再是企业组织的角色，“经济人”假设所提倡的以实现个人利益最大化为目标的说法已不能满足时代发展的需要。政府开展管理活动要立足于集体视角，考虑大多数人的利益，将公共利益作为政府公共管理活动的首要任务和目的，而不是在个人利益的驱动下形成的附属产品。政府公务人员应积极以参与者的身份与公众进行沟通和协商，为形成公共利益的集体观念创造有利环境，促使公民共同价值观念的有序形成，进而通过自身努力来推动公共利益的实现。
2.服务对象是公民而不是顾客。该理论认为，企业与顾客的关系区别于政府与公民的关系，顾客的需求是有先后之分、利益有长期和短期之分。因此政府应对全体公民的的需求做出回应，以公平、公正的原则为他们提供服务，关注公民的公共利益。而公共利益是基于凝练共同价值观的基础上而产生的，不是个人利益的简单相加和堆砌，因此，政府应通过与公民进行沟通交流，搭建政府与公民之间的信任桥梁，倾听公民的声音，鼓励公民参与到社会管理的政治生活中来。
3.责任并不是单一的。新公共服务理论认为，政府责任是一个囊括多种要素的复杂体系。其复杂性主要体现在两个方面，第一，政府责任内容不断增多。基于公众需求日益丰富的现实，政府承担着来自于市场、宪法法律、社区价值、政治规范、职业标准等多方面的责任。伴随着责任范围的不断扩大，对政府的服务意识和服务能力提出了新的挑战。第二，政府责任履行受多影响。政府在履行责任，实施政策时并不是盲目和随机的，其实施步骤、实施效果会受到公共利益、其他层次的政府、环境、规范等多重影响，这也是政府在履行责任所必须考虑和思考的因素。
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3.1 农村生活污水治理历程..........................18
3.1.1 起步阶段............................18
3.1.2 发展阶段.................................18
第 4 章 农村生活污水治理政府履责存在的问题...............................27
4.1 治理农村生活污水的宣传推广不到位..............................27
4.1.1 宣传教育缺乏.............................27
4.1.2 技术推广不足.............................28
第 5 章 农村生活污水治理政府履责存在问题的原因................................32
5.1 农村生活污水治理的重视程度不高............................32
5.1.1 片面追求经济增长指标...............................32
5.1.2 粗浅认识农村生活污水危害..........................32
第 6 章 政府履行农村生活污水治理责任的建议
6.1 提高农村生活污水治理的重视程度
6.1.1 转变政府的环保观念
长期以来，受多种因素的影响政府在农村环境保护方面采取的行为和措施总体呈现出数量不足、力度不强、质量不高的状态，其中以农村生活污水的治理较为突出，农村的人居环境仍面临着严峻挑战，这和政府对农村生活污水治理重视程度不高是分不开的。因此，解决农村生活污水污染等环境问题需要提高政府对治污的重视程度，从而指导治理行动的顺利开展。一方面，树立绿色发展的政绩观。要将农村环境保护意识融入到政府的“政绩观”中，将治理和保护农村环境的行为和效果作为考核政府的指标之一，从而与政府的自身效益挂钩，才能从根本上引起政府对于农村环境的重视，强化政府环境保护的责任意识；另一方面，提高政府人员的环保责任意识。政府的权力来源于人民，也要为人民的生命健康安全谋福利。这就要求政府公职人员以人民的根本利益为出发点，切实采取必要的环保措施，不断改善农村的环境污染状况，为广大人民群众营造生态宜居的生存环境。因此，政府的行政领导干部要做好表率，要身体力行提高环境保护意识，在政府内部形成保护农村环境的潜移默化的作用，逐渐树立环境与发展相互平衡、统筹协调的新观念。
6.1.2 加强宣传教育力度
农村居民参与农村生活污水治理项目的热情是否高涨是影响治污效果的重要因素，也是反映农村居民环保意识高低的重要指标。因此，为巩固农村生活污水治理的效果、提高污水的治理效率，政府要切实履行好污水治理的宣传教育责任。主要体现在以下三个方面：一是开展环保意识提升工程。积极开展系列农村生活污水治理环境保护的宣讲活动，使得治理知识深入农村，并通过宣传教育手册、展板等形式向农村居民传递农村生活污水的治理理念，丰富农村居民农村生活污水治理的科学知识，改掉其生活陋习，引导他们积极参与治理技术的培训工作，从根本上减少污染源的产生；二是推广典型治理经验。要充分发挥各种媒体的宣传优势，将农村生活污水治理措施、技术手段以及法律规范以喜闻乐见的形式向村民传递，从而营造出良好的治理氛围。
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第 7 章 结论
聚焦农村生活污水治理工程，研究政府治理农村生活污水的履责问题，对于强化政府治理责任、推进农村清洁工程具有重要意义。因此，本文通过分析政府治理农村生活污水的履责现状，提出政府履责过程中出现的问题，剖析政府履责存在问题的原因，最终提出政府履行农村生活污水治理责任的建议。政府要按照相关法律法规的规定明确自身治理农村生活污水的责任定位，率先从思想层面上提高农村生活污水治理的重视程度，切实履行治理农村生活污水的制度责任、财政责任、监管责任以及宣传教育责任，不断为农村生活污水治理效率稳步提高的目标而努力。同时，政府在发挥其主导作用的同时，也要注重其他社会群体对于农村生活污水治理工作的支持力量，鼓励其他社会力量参与到农村生活污水治理项目中来，实现农村环境生态效益的持续增加。
参考文献（略）