本文对比国外发达国家在PPP项目政府监管采用的先进方法理念，通过查阅文献资料，就我国养老服务行业PPP模式政府监管现状进行阐述，通过走访调查等方式，对江西赣州章贡区社区养老服务PPP项目案例进行分析，提出我国现阶段养老服务行业PPP模式政府监管存在的问题，即行政部门监管缺失或监管越位，全过程立法不细化，关键因素处理不坚决；政府监管缺乏高水平的基本立法，合作单位缺乏专业人员，缺乏第三方进行专业监督；监管人员对自己的业务范围缺乏监管经验，项目生命周期绩效评估不完善，政府在监管方面信息披露考核机制未完善，群众很难对发现的问题进行反馈和监督等问题。
第1章 绪 论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
根据最新的人口统计，至 2020 年，我国 60 周岁及以上人口为 25388 万人，占总人口比例为 18.1%①。我国人口老龄人口数量不断增加，占总人口比重也不断增加。由此可以推断，未来十年，我国的人口结构和家庭结构中老龄化比率会逐渐提高，且随着养老服务行业与时俱进的发展，老年人群逐步接受机构养老。根据民政统计报数据显示，我国共有养老服务机构 29272 个，相关服务床位 732.4 万张（到 2019 年）②。
我国养老产业的快速增长与我国政府在养老服务行业提供的政策支持密不可分，譬如说我国颁布的《关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知》、《关于鼓励社会资本参与养老服务业发展的实施意见》等类似文件，这些文件在国家层面上为我国养老服务行业提供了强有力的政策支持。回归到地方，相关省市，自治区也出台了有关当地养老服务行业的相关政策文件，为当地养老服务行业的发展保驾护航，这些足以体现政府对养老服务行业发展的重视程度。
在政府相关政策的推动下，我国的养老服务行业的数量迅速增长，服务质量也慢慢提高，养老服务行业推行 PPP 模式能有助于解决行业发展产生的问题，为政府在这一领域开辟了一条创新发展的道路，但是，政府享受这些利好的同时，也产生新的问题，即政府要处理在这一领域的监管问题，代表性问题如下；
（1）政府面对新的监管环境下缺乏专业监管团队，PPP 模式下，原有政府监管部门工作职责需要发生较大转变，一时间缺乏指引纲领，且相关政府部门存在“以引入社会资本为傲”现象，多以吸引到资本就算大功告成，缺乏持续监管现象。
（2）对私营合作机构监管缺乏相关监管办法，从项目一开始，政府甄别社会私营合作机构方面就缺乏相关体系文件，一些私营机构参与的养老服务行业PPP项目存在浑水摸鱼现象，这样一来，后期政府投入再多的精力，产生的效果也微乎其微，使项目受众利益受损。由此看来，PPP项目的规划、发展、定价、后期服务、项目运营稳定性、安全性、社会影响力等都需要有政府监管。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外文献综述
PPP模式起源于西方，相关理论研究、公共服务领域的应用、行业法规等都比较先进，在我国养老服务领域引用PPP模式时，政府监管的作用被越来越多的执行机构加以重视，就PPP模式更好的服务于养老服务行业，现将以下两个层面的外国文献研究进行归纳总结：
（1）对政府监管应用于PPP项目的研究
Grimsey和Lewis（2007）在他们对PPP项目运营过程总结发现，PPP项目融资所产生的额外费用比预期高，而且合作单位利润往往比预期利润高很多，这说明合作单位存在行业垄断，政府应该制定有效的监管措施，使PPP项目在正常的体系中运营①；Matti Siemiatycki（2011）通过对PPP项目的成本研究发现，仅通过一次项目合作，合作企业往往会受利益最大化原则，在经营过程中为自己赚取更多的利润，若是想避免这种问题的发生，要采用在PPP项目中进行多次项目合作，将合作规则细化，使合作企业各司其职，创新资源共享，而且，多家企业间的竞争也可以使行业公平性提高，有助于PPP项目向好发展②；Treasury(2012)他对政府监管在PPP项目中起到的作用作出肯定，分析了PPP模式应用于英国基础设施建设产生利弊，发现政府采用了PPP模式后消耗的资金比预算少，而且项目的完成质量超过预期，并促进了参与合作的民营机构发展，给他们增加了业务，带来收益③；Kumaras(2014)指出在民营机构经营PPP项目时，经常会将收益放在第一位，在这一过程中如果政府不进行监管，那么会造成因过分追求收益而产生项目质量问题，比如公共产品质量差，公众满意度降低等，但是，现阶段就PPP项目而言，单纯通过政府监管整个项目难度也比较大，适当的引用第三方监管可能会起到更好的效果④。
（2）PPP模式在公共基础设施建设中的应用
Harvey Brooks and Lance Linebman(1984)，通过对政府和私人企业在PPP项目中所扮演的角色和承担的工作内容加以归类总结，他认为应该建立一个合理的PPP项目管理办法使政府和私人合作企业在项目中各司其职，这其中，如何解决私人企业过于追求利益最大化、如何使政府在公共事务中简政放权，使双方达到和谐共赢是需要考虑的①；Savas(2000)主要是通过经济因素分析PPP模式在公共基础设施建设的所起到的作用，他指出，一般来说公共基础设施建设往往是政府投资，但这些项目规模都比较大，项目周期长，借助PPP模式可以将社会资本吸引到这一领域当中，使项目建设成功率提高②；Estache（2004）认为若是在公共基础设施建设过程中，想通过PPP模式发挥自身价值，那么必须有一个相对稳定的政策环境。政府要支持PPP项目的发展，在立法，价格定价机制，收益的分配方面政府必须做到监管，这样才能使PPP模式稳定发展，达到预期的效果③。
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第2章 相关概念及理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 养老服务行业及养老机构
我国早期的养老服务行业主要依靠政府投资，相关设计院选址、建造，相关政府部门安排人员监督日常工作，项目主体主要是政府。随着我国经济实力逐渐增强，且伴随着人口老龄化趋势，以政府主导的养老服务模式显然不能满足民众对养老服务业的需求，此时，政府出台一系列利好政策吸引社会资源在养老服务行业进行投资建设，这样一来，带有社会力量参与的养老服务行业走进人们的生活，同时，政府也出台了新政策以支持养老服务行业的发展，力促从原有政府投资到政府和社会资本合作投资新型经营模式的转型，使新形式的养老服务模式可以满足人民对养老服务的需求，因此，民众走出了原有公办养老服务行业的圈子。
养老服务行业的工作内容主要是为围绕照顾老年人的日常生活而开展，多数是将老年人群集中在一起，提供包括住宿、老年活动、理疗护理、精神安慰等服务，对失能老人的全方位照顾等。其经济来源主要由受服务的老年人群提供，这一行业基数庞大并且所需资源涉及社会各行各业，具有较强的社会属性，服务的质量也会代劳一定社会效应，因此，这一行业隶属于公共物品和服务范畴。
养老机构属于养老服务行业的执行部门，养老机构是指为老年人提供集中居住、生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等服务的老年人服务组织，其主要服务对象是失能、半失能老年人①。根据其投资主体的差异，大体可以分为两类，一类为民营非盈利性质的养老服务机构，譬如，社会福利捐赠的养老机构。二类为以养老服务为经营内容且具有盈利性质的企业单位，这其中包括私立养老院，还有诸如社会福利院，敬老院在内的公办养老机构。
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2.2 养老服务行业 PPP 模式与政府监管
这篇文章中政府监管主要是如养老服务行业这类具有准公共物品属性提供的服务中，政府监管整个PPP项目运营中的各个环节，主要包括法律监管、行政监管、履约监管、公众监督这四个层面，分别说明如下；
2.2.1 政府行政监管层面
即政府对养老服务行业PPP模式的项目成功运作的行政监督。如项目立项过程中、环境评估过程中、立法方面、人事安排方面、资金运转方面、社会影响力方面等，对其是否符合国家有关规定，是否符合当地政策，以政府角度进行监管。这些过程往往包含多个政府行政监管部门的审批才能通过。
2.2.2 监管的法律层面
养老服务行业PPP模式国家主管部门隶属于发改委、地方主管部门为各地市（县）政府，从PPP项目立项到审批到后期的运营，相关问题的解决处理都在政府的法律法规监管之下，比如当地政府针对地方特点制定当地养老服务行业PPP模式发展的法规，就项目定价来说，也要符合物价局制定的定价准则；就政府下发的整改意见，也要按照事前约定的时间进行整改补救。
2.2.3 合作单位履约监管层面
养老服务行业PPP模式的前期执行机构为参与合作的民营组织、私营单位，对这些单位在养老服务行业所提供的服务质量应进行履约监管，政府相关部门为这些单位设置好相关执行标准，如收费标准，服务标准等，为保证这个过程进行的顺利，这些执行机构需要与相关部门就协商的服务标准签订有关协议，就此规范自己的业务。
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3.1 养老服务行业PPP模式政府监管的发展阶段........................ 16
3.2 养老服务行业PPP模式中政府监管的现状............................ 17
第 4 章 我国养老服务行业PPP模式政府监管存在的问题和成因............................ 20
4.1 江西赣州章贡区社区养老服务PPP项目案例............................. 20
4.1.1 项目背景....................................20
4.1.2 PPP项目主要参与机构及工作内容.................................. 21
第 5 章 发达国家养老服务行业PPP模式的政府监管经验与启示............................ 25
5.1 新加坡经验....................................25
5.1.1 政府行政监管层面................................25
5.1.2 监管的法律层面..................................25
第6章 养老服务行业PPP模式下的政府监管建议
6.1 政府行政监管层面建议
6.1.1 设立特定监管部门，增加与外部监管部门之间合作
根据我国实际情况，由我国财政部或者发改委牵头，成立自上而下的政府监管部门。以下程序可为参考：首先设立PPP项目的主监管机构，向下分为各部门各自负责监管PPP模式的中的每个环节，如财政、建设、税收、风险分担等，做到专业部门负责专业监管，各部门职责不冲突、不干扰，各司其职。这样做的优势有以下两方面；一、使政府监管部门独立出来，与其他政府职能不同，使政府权力具有独立性。避免越位和错位的政府角色，造成损害社会公共利益，并最终导致政府监管的失效。二、对各个监管部门划分权责，使各部门权责清晰监管不越位，有利于PPP模式整个监管布局，条例清晰，自上而下实施监管。
就养老服务行业来说，我国政府应该建立一个独立的政府监管机构。独立的政府监管是实现PPP模式健康发展必不可少的，因为独立性有助于打破政府企业整合，实现政企分离。此外，可以实现我国的养老服务行业等基础设施建设和政府监管部门之间的权力和职责的分离。政府监管机构负责执行各项规章制度，确保其执法行动不受政府其他行政部门的干扰。
设立对政府监管信息公开的平台，使外部监管发挥作用，这样一来，公众能够对政府的行为进行监督。以保障在公众的PPP项目中的话语权。在PPP项目的运营，政府要考虑时效性以及社会公众对的政府监督反馈倡议，设立相关制度对外部监管进行规范，政府在制度设立方面也要充分考虑外部监管意见，确保行政监管制度适合大众，尽可能将监管缺失现象出现的概率降到最低。
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结论
本文以养老服务行业为例，通过分析我国老龄人口形势，养老服务机构经营情况，引出构建新形势下养老服务行业PPP模式的重要性。同时，对比国外发达国家在PPP项目政府监管采用的先进方法理念，通过查阅文献资料，就我国养老服务行业PPP模式政府监管现状进行阐述，通过走访调查等方式，对江西赣州章贡区社区养老服务PPP项目案例进行分析，提出我国现阶段养老服务行业PPP模式政府监管存在的问题，即行政部门监管缺失或监管越位，全过程立法不细化，关键因素处理不坚决；政府监管缺乏高水平的基本立法，合作单位缺乏专业人员，缺乏第三方进行专业监督；监管人员对自己的业务范围缺乏监管经验，项目生命周期绩效评估不完善，政府在监管方面信息披露考核机制未完善，群众很难对发现的问题进行反馈和监督等问题。
通过对以上问题提分析梳理，本文提出了养老服务行业PPP模式政府监管在政府行政监管层面，监管的法律层面，合作单位履约监管层面，社会公众监督层这四个层面给出了合理的监管模式构建路径，但是由于作者水品有限，实地走访采样数据较少等原因，提出的建议难免会有疏漏，多少存在以偏概全现象。随着我国政府在PPP项目上的不断投入，整体学术氛围向好发展，我相信新的研究理论会将养老服务行业PPP模式政府监管更加丰富，我也会持续关注学习这方面的先进管理思想，全文至此，恳请大家批评指正，不吝赐教。
参考文献（略）