第 1 章 绪论
1.1 研究背景
我国正处在城市化快速发展阶段，国家提出实施新型城镇化战略，地方都在加快经济社会发展步伐。但分税制改革带来中央和地方财权与事权的失衡，地方财力远不足支撑城市公共事业的发展，政府举债建设已经成为特殊体制和特定形势下的现实选择。但很长一段时间内，我国地方政府没有举债权，于是地方融资平台成为地方政府投、融资业务的代理人。从内部看，我国现行的财政体制、行政管理体制和债务管理体制的不完善，也促使地方政府举债力度不断加大。
2017年以前，中央政府一直在保增长与防风险的两难选择中权衡并相机抉择，导致我国的地方政府债务监管政策不断在松紧之间徘徊。在此期间，我国地方政府屡屡突破政策边界，通过对地方融资平台频繁担保和增信以及政府购买服务、明股实债的PPP和产业基金等多种方式增加政府支出责任，债务规模快速扩张。2017年以后，中央坚决采取“开前门”和“堵后门”并举的措施，多部委从需求端、供给端双管齐下，政策执行效力明显增强，有效遏制了地方政府债务的野蛮增长。中央政府在“堵后门”的同时，不断放开地方政府发行债券，2009年以来先后经历了“财政部代发代还”、“地方自发、财政部代还”和“地方自发自还”三种形式。开始我国地方政府债券的发行额度较低，直到2015年我国新预算法生效后，地方政府举债只能通过发行政府债券。财政部2015年底开始了为期三年的政府债务置换，即以省为单位发行地方债券在限额内对前期甄别确认的地方通过非政府债券方式借入的政府债务进行置换。在此背景下，地方政府债券发行规模2015年起大幅飙升并持续维持在高位。从偿债资金来源来看，专项债券占比逐渐增加。从资金用途来看，新增债券占比逐步提升，2018年债务置换进入尾声，并开始出现再融资债券。从发行地区来看，地方债务风险地区不平衡，经济较发达地区发债规模较大，但西部地区债务风险较高[1]，个别地区超过警戒线。
...............................1.2 研究目的及意义
1.2.1 研究目的
本文以地方政府债务为研究对象，通过对ZJ市政府债务状况的深入分析，找出存在的问题及成因，提出优化地方政府债务管理的政策建议。希望通过本文的研究能够为当前社会关注的政府债务特别是隐性债务的处理思路提供一定的理论支持，同时为我国政府债务负担较重的地级市财政、经济的健康可持续发展提供良好的解决途径。
1.2.2 研究意义
（1）理论意义
由于特色的财政分权制度、行政考核体制和宏观经济形势等，我国地方政府债务存在的问题及成因远比西方发达国家复杂。当前我国地方政府债务公开还不完全透明，使得我们无法获得全面的地方政府债务数据信息。国内相关的定量研究主要向两个方向发展，一个方向是研究政府显性债务，主要基于国家审计署 2013年公布的地方政府债务审计结果，基础数据时间过于久远，远不能反映近年来政府债务监管政策频发背景下的地方政府债务发展的复杂形势。另一个方向是基于公开城投债券数据向城投市场化转型方面研究，又有“隔靴挠痒”之感，没有触及根本性问题。2017 年来，隐性债务逐渐进入大家视野，并成为债务化解的关键。本文按照“政府债务=政府显性债务+政府隐性债务”的基本思路，利用“地方政府债券+发债城投有息负债数据”对地方政府债务总量进行研究，提供了一种新的研究视角，有助于解决目前地方政府债务理论研究整体性不足、经验研究解释力较弱的问题。
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第 2 章 相关概念和理论基础
2.1 相关概念
2.1.1 地方政府债务
地方政府债务是指地方政府作为债务人，由于过往支出大于收入形成的在某个时点上的赤字总和。包括基于法律或合同的显性债务和政府在道义上负有偿付责任的隐性债务。处理地方政府债务问题首先要有比较清晰的归类，根据时间不同，地方政府债务一般采用以下两种分类与统计口径。
一是 2013 年国家审计署对地方政府债务进行审计时提出的分类，地方政府性债务被分为：政府负有偿还责任、政府负有担保责任以及政府可能负有一定救助责任的债务。在这种分类中，政府债务特指政府负有偿还责任的债务，除此以外的政府性债务统称政府或有债务。随着 2018 年底，我国地方债置换，即以政府债券置换非政府债券形式存在的存量政府负有偿还责任的债务基本结束。可以认为，按照该口径，现行我国地方政府债务等同于地方政府债券。根据债务资金的偿还来源，地方政府债券包括一般债券和专项债券。其中一般债券是为无收益的公益性项目发行的政府债券，纳入一般公共预算管理，偿债资金来源为一般公共预算收入。专项债券是为具有一定收益的公益项目发行的政府债券，还款资金来自政府性基金收入或公益项目对应的专项收入，纳入政府性基金预算管理。从募集资金用途角度，可以将地方政府债券分为新增、置换和再融资债券。新增债券是纯新发行债券，主要用于资本性支出。置换债券是以政府债券置换非政府债券形式存在的地方政府债务，而再融资债券是对政府债券自身的“借新还旧”。
二是根据表现形式，地方政府债务可分为地方政府显性债务和隐性债务。地方政府显性债务也就是第一种分类的“地方政府负有偿还责任的债务”，指地方政府在债务限额和预算管理计划内发行的地方政府债券，简称“地方债”（在本文中“地方政府负有偿还责任的债务”和“地方政府显性债务”、“地方政府债券”和“地方债”等均为同一概念）。在法定政府债务限额外，地方政府任何违法违规或变相举借的债务均为隐性债务。近年来，政府债务第一种分类方式较少使用。
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2.2 理论基础
2.2.1 委托代理理论
20世纪30年代美国经济学家伯利和米恩斯最早提出委托代理理论。该理论核心内容是在委托-代理关系中，代理人代表委托人的利益行使部分决策权。这一理论早期主要在公司治理领域应用，而今学者们越来越广泛的将其用于政治和公共管理领域。在委托-代理关系中，一方面，委托人和代理人之间利益不一致。在“经济人”假设下，委托人和代理人的目标都是实现自身利益最大化，委托人的收益取决于代理人的努力程度和工作实绩，而代理人的收益则取决于委托人的认可程度及支付的相应报酬，由于双方利益存在一定的冲突，代理人可能会偷懒，甚至会为了谋取私利置委托人的利益于不顾。另一方面，委托人和代理人之间信息不对称。在委托-代理关系中，委托人将具体事务执行权授予代理人，自己往往并不直接参加具体事务的管理，也就不能及时了解代理人完成代理事务的努力程度，在委托人制定公司治理规则时就可能存在盲目性。正是这种信息不对称使得代理人可以使用自己的信息来过分追求自身利益，导致委托人或其他代理人的利益受损。
这一理论可以部分解释政府债务扩张的原因。根据我国行政体制，地方政府具有双重代理人身份。
第一，在中央政府与地方政府之间，中央政府为委托人，地方政府是代理人。
在中央和地方之间的委托-代理关系中，尽管中央政府享有领导权和一些地方事务的审批权，但通常中央政府将具体的经济、社会建设活动委托给地方政府。两者之间的目标存在某些差异。中央政府旨在最大程度地提供普惠式公共产品，为人民提供与经济发展水平相适应的社会福利，目标是实现社会稳定和经济可持续发展。地方政府的首要直接目标是实现中央政府的目标，间接目的是最大限度地提高地方政府官员的个人利益（包括政治和经济利益）。为加强对地方政府的激励，中央政府通常通过制定各种考核指标（习惯偏重于经济类指标）来评价地方官员，然后施加奖惩。但是，由于地方政府主导地方经济和社会建设，央、地之间信息不对称的存在，使得中央政府难以准确评估地方政府投资决策的必要性。因此地方政府的行为很可能触发“道德风险”，比如盲目追求 GDP 增长，政府投资贪大求全，搞政绩工程，增加财政支出负担。同时由于存在信息不对称，中央政府在考核地方官员时往往不能做到全面准确，一般就是通过地方政府对中央交付任务的完成优劣为参考依据来确定地方官员的升迁调免，这都导致地方政府债务不断扩大。
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第 3 章 ZJ 市地方政府债务及处理现状 ........................... 1
3.1 ZJ 市区域经济发展概况 ............................... 18
3.2 ZJ 市地方政府债务状况 ..................................... 18
第 4 章 ZJ 市地方政府债务成因分析 ................................ 37
4.1 财政体制是根本原因 ........................................... 37
4.1.1“财权与事权”相匹配的财政体制尚未有效建立 .............................. 37
4.1.2 不完善的转移支付制度对均衡地区间财力的作用有限 ..................... 39
第 5 章 妥善处理地方政府债务问题的建议 ............................................. 45
5.1 加快融资平台市场化转型 ..................................... 45
5.1.1 分类推进融资平台公司市场化转型 ............................ 45
5.1.2 结合国有企业改革推动融资平台转型 ........................ 46
第 5 章 妥善处理地方政府债务问题的建议
5.1 加快融资平台市场化转型
融资平台是中央和地方财权、事权不匹配的产物，在这一现状没有根本改变之前，政府不可能与融资平台完全脱钩，故融资平台转型不可能一蹴而就。但融资平台是地方政府隐性债务的主要载体，从长期来看化解地方政府债务的主要任务之一就是做好融资平台转型，规范其功能定位，由政府主导向市场主导转变，与地方政府信用脱钩[42]，剥离政府融资职能和政府融资代理人角色。具体来讲：
5.1.1 分类推进融资平台公司市场化转型
对现有融资平台公司依法分类实施市场化转型，当前要清理注销一批、整合重组一批、市场转型一批、存续规范一批。依法分类对现有融资平台公司实施市场化转型。对于仅承担公益项目融资任务且债务偿还主要依赖财政资金的“空壳”融资平台公司，按照法律程序予以清理和撤销。对于兼有政府融资和公益项目建设、运营职能的“实体”融资平台公司，剥离其政府融资职能，通过兼并重组整合资源，转型为公益类国企，接受政府委托进行基础设施和公共服务等公益项目建设；对于按照市场化方式运营、承担一定政府融资职能的“经营类”国企，支持其为当地经济发展继续发挥作用，但不得再替政府融资。
5.1.2 结合国有企业改革推动融资平台转型
一是完善公司法人治理结构，健全现代企业制度。政府融资平台过去普遍缺乏市场化经营体制，类似于政府下属行政机构。而政企分开是融资平台转型的重要基础，地方政府可以作为出资人行使投资者权利，以出资额为限承担有限责任，由“管理职能”向“监督职能”过渡，使用市场手段而不是行政手段指导融资平台发展。完善现代公司治理体系，按照市场化原则，支持融资平台作为独立法人主体自主运营、自负盈亏。要确定好转型后地方政府与企业之间的债务界限，防止将企业债务风险转嫁给政府。按隶属关系，各级政府和部门对融资平台转型后的公益类国企实行全面的绩效考核管理，确保国有资产资源保值增值，防止平台公司转型过程中的国有资产流失。二是优化融资平台股权结构，激发经营活力。积极推进混合所有制改革，鼓励政府融资平台通过股权转让、增资扩股、合资经营等方式引入民间资本，通过资本重组激发业务活力。对于符合条件的融资平台公司，探索试点银行以市场化方式参与债转股。
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第 6 章 结论与展望
6.1 研究结论
本文以地方政府债务（含显性债务和隐性债务）为研究对象，结合实例数据，探究了 ZJ 市的真实债务负担情况。特别是对 ZJ 市地方债务存在的问题、问题成因进行了深入分析，得出解决我国地方政府债务问题标本兼治的思路框架。本文主要得出以下结论：
（1）结合对 ZJ 市实际进行政府债务状况的全面分析，如果仅以显性债务计，ZJ 市债务负担一般。但考虑到隐性债务后，ZJ 市总体债务负担已远超通常债务控制警戒线。再进一步研究，这种债务现状加大了平台公司转型的难度，易引起地方兑付危机，增加了社会稳定的隐患，恶化了区域经济发展环境。并对地方政府债务形成的原因进行深入分析，指出财政体制是根本原因，行政管理体制和债务管理体制不健全均助长了债务无序扩张。
（2）对于像 ZJ 市这样的政府高杠杆地区债务问题的解决思路。本文提出治理地方政府债务要分轻重缓急，坚持标本兼治。治标主要是做好融资平台转型和隐性债务规模压降及债务平滑，要彻底解决地方政府债务困境，需要从体制与制度层面入手，主要是深化财政体制、行政管理体制和债务管理体制改革。
参考文献（略）