1 绪论
1.1 研究背景
我国建设执业资格管理政策的建立起步于上世纪 80 年代。建设部(现“住建部”)和人事部(现“人社部”)，他们频繁组织出国考察。按照国际上通行的原则，根据行业调研，决定率先在工程监理和建筑设计领域实行工程师和建筑师执业资格注册管理制度[1]。建设部于 1992 年发布《监理工程师资格考试和注册实行办法》，标志着建设执业资格管理政策的建立。随后建设部与人事部建立了注册建筑师、注册造价工程师、勘察设计注册工程师、房地产估价师、注册建造师等建设执业师执业资格制度，覆盖了住房城乡建设领域的各个方向，形成了中国住房城乡领域执业资格管理政策体系。
伴随着建筑业的迅速发展和各执业师队伍快速壮大，报考建设执业资格的人员“会考不会干、会干不会考”；取得建设执业资格证书的人员“挂靠”行为普遍；不良中介“买证、屯证、卖证”行为猖獗；施工项目现场“人、证不匹配”等执业资格管理问题日益凸显，严重扰乱了工程建设领域正常秩序，影响了工程项目质量安全。随着党的十九大以来中央政府深化改革步伐的推进，实施的《住房城乡建设部关于推进建筑业发展和改革的若干意见》《住房城乡建设部关于简化建筑业企业资质标准部分指标的通知》《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》《住房城乡建设部办公厅关于简化建设工程企业资质申报材料有关事项的通知》等一系列文件都体现出了国家简政放权，加强市场作用的政策导向。一方面是建筑行业的各种乱象亟待整顿，另一方面是简政放权步伐的不断向前。个人信用体系并未完全建立，改革涉及面过广，利益阶层固化问题不容忽视，宏观方向是明确的，但如何处理现阶段建设执业资格管理政策执行过程中出现的各种问题，选择高效可行的政策执行策略，让各地区各项政策落到实处，成为建设执业资格管理过程中急需解决的重要问题。
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1.2 研究意义
建设执业师作为与人民生命财产安全息息相关的建筑业关键从业人员，影响建设领域企业资质和项目招投标结果的持证人员，其管理政策执行的有效性关系到施工现场安全、建设工程优劣和公民的生命财产。分析导致建设执业资格管理政策执行有效性的原因，探索并选择有效的管理对策，是四川省建设人才队伍健康发展的必要条件，是保证项目工程质量安全、行业有序发展的内在需要，也是是保障人民生命财产安全的基本前提。研究目前四川省建设执业资格管理政策执行过程中遇到的各类问题，探究导致这些问题的深层导因，从而提出解决方案具有十分重要的现实意义。
建筑行业目前正处于个人执业资格与企业资质脱钩的关键转型时期，政策执行中所存在的诸多问题短期内可能还会存在，一些问题已经成为执业资格管理政策改革进一步深化的关键性障碍，因此该领域政策执行研究亟待加强。四川省地处中国西部，是我国的资源大省、人口大省、经济大省、建筑大省，属于改革攻坚的重点地区，执业资格管理政策能否有效执行，现实问题能否有效解决，将很大程度上影响着简政放权的配套政策能否顺利实施，影响着发挥市场机制作用的相关改革能否顺利推进。截至2019年6月，四川省现有建设类执业师人数29.1万人[2]，全国排名靠前，中西部排名第一，仅次于江苏、浙江等东部地区；下设了21个市（州），183个县（市、区）住房城乡建设主管部门，部门众多且民族构成复杂，各地区发展差异明显，管理难度较大，执业资格管理政策执行问题较突出。
鉴于上述分析，本文研究近年来四川省建设执业资格管理政策执行过程以及各因素影响下的政策具体执行细节变化，揭示在执行过程中出现的各类问题，试图对这些问题进行整理分析，并在学习借鉴国内外学者对政策执行研究的基础上，挖掘隐藏在这些问题背后的深层原因，找出其规律性。进而对四川省建设执业资格管理政策执行问题提出可行性对策，为其有效执行提供理论上的参考。
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2 相关概念及研究理论依据
2.1 相关概念的界定
2.1.1 执业资格
执业资格指从事某一职业的工作应具备的相应资格条件。它包括两方面的内容：执业和资格。执业是指从事某一行业的工作，其实质是一种行政许可；资格则是执业的条件或是用以许可的手段。执业资格制度的核心就是以资格作为判断是否许可执业的手段。执业资格和从业资格不同，从业资格是指从事某一专业(工种)学识、技术和能力的起点标准，是对从业人的一般性要求，不是涉及到公民权利及利益分配的许可问题。执业资格则是政府对某些责任重大、社会通用性强、关系公众利益的专业(工种)实行准入控制,是依法独立开业或从事某一特定专业(工种)学识、技术和能力的必备标准。
2.1.2 建设执业资格制度
人事部1995年发布《职业资格证书制度暂行办法》的通知，第三条 明确了职业资格是从事某一职业所必须具备的学识、技术和能力的基本要求，职业资格包括从业资格和执业资格。执业资格是对专业技术人员的学识和技能要求标准，是政府实行的对社会与社会利益紧密相关的、通用性较强的、社会责任较为重大的准入控制，从事某种专业技术工作所必须具备的标准。
执业资格制度是为了保证只有具有资格并获得执业许可的人才能从事特定的职业并使这种保证有效和有效率的一套完整制度,也就是为使以资格为核心手段的执业许可能有效发挥作用而建立的有关法律法规、机构、行政程序等制度总体。它是通过对人的控制来强化对事的管理[34]。
现阶段，在我国建设领域，执业资格制度对单位的执业资质和个人执业资格都具有相应的要求。执业资格制度是对具有一定专业学历的技术人员，要求其参加相关考试以获取执业资格，在按规定进行注册后方可实际执业的管理制度的统称。执业资格制度实质是对公民权利的一种限制，其重要特征就是法制化管理。
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2.2 相关理论依据
2.2.1 公共政策执行理论
公共政策执行是衡量、检验政策自身正确性与科学性的重要途径，其过程要求政策执行者建立组织机构，运用各类资源宣传与解释其政策的主要内容和政策精神，在一定程度上采用计划、组织、协调、控制等手段使政策文本内容最终转化为预期的政策目标过程。
琼斯认为：“执行是执行主体在进行一系列政策行为时，为了促使一个项目获得效果而所做出的行动，这些行动主要以组织、解释和应用为主要活动”[37]。陈振明教授认为：“公共政策执行应该被定义为一个动态的过程，政策执行者通过组织机构的建立，使用各种政策资源采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策意识形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程”[38]。尽管各学者对公共政策执行的理解有所差别，但他们都一致认为公共政策执行是将政策内容转化为实际效果的一系列动态行为过程。
2.2.2 史密斯政策执行过程模型
在建设执业资格政策执行管理过程中最为关键的就是政策执行过程的管理，而关于政策执行管理过程的文献主要有六种理论模式，包括过程模式、互动模式、循环模式、系统模式、沟通模式和综合模式，其中最为主要或者是影响力最大的是史密斯的政策执行过程模型。史密斯模型是美国学者T. B. Smith在1973年编著的《政策执行过程》中首次提出，他认为影响政策执行的四大因素分别为：理想化的政策、执行机构、目标团体，环境因素。理想化的政策，包括政策的形式、政策的类型、政策的社会形象等；执行机构，包括执行机构性质、领导风格、执行人的特质；目标团体本身的特质，如组织制度和传统；环境因素，如社会发展阶段、经济发展阶段、历史传统、文化传统等。
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3 四川省建设执业资格管理政策发展历程及政策执行现状 .................. 13
3.1 建设执业资格管理政策发展历程 .................................. 13
3.1.1 建设执业资格制度的发展 .................................... 13
3.1.2 建设执业资格管理政策执行体系 .............................. 14
4 四川省建设执业资格管理政策在执行中存在的问题 ...................... 22
4.1 四川省建设执业注册人员情况调查设计及统计 ...................... 22
4.1.1 研究目的及对象 ............................................ 22
4.1.2 问卷的设计 ................................................ 22
5 四川省建设执业资格管理政策执行问题的成因 .......................... 29
5.1 政策自身的因素 ................................................ 29
5.1.1 相关政策缺乏完备性 ........................................ 29
5.1.2 相关政策执行不明确 ........................................ 29
6 四川省建设执业资格管理政策执行问题的对策建议
6.1 完善建设执业资格管理政策设计
建设执业资格管理政策的有效执行依赖于科学系统的政策基础，政策本身是否具有时代性、系统性和可操作性也是影响政策的执行效果的重要因素，我国建设执业资格制度应伴随着我国社会、经济和建筑行业的快速发展和建设执业注册师队伍的快速增长而变化，旧有的管理政策严重滞后，在报考、注册、执业监管等环节都出现了管理政策与实际管理现状脱节的情况，完善更新建设执业资格管理政策的工作应提上日程。
《关于印发住房城乡建设部建筑市场监管司2019年工作要点的通知》建市综函[2019]9号：“完善注册执业制度。研究调整勘察设计注册工程师制度总体框架，
完善勘察设计注册工程师专业体系。制订监理工程师职业资格制度规定，健全监理工程师制度。修订勘察设计注册工程师、注册建造师管理规定，进一步改进和完善考试、注册执业和继续教育制度，落实注册人员执业责任。推动全国注册建筑师管理委员会和全国勘察设计注册工程师管理委员会换届，完善注册建筑师和勘察设计注册工程师管理体制。”[54]明确了住房城乡建设部建筑市场监管司2019年的工作要点包括建造师等个人注册执业制度的完善工作。基于相关理论及本研究的实证分析，要根据实际需求调整政策内容和根据省情进一步细化明确执行细则两方面入手进一步完善建设执业资格管理政策，在政策执行的过程中政策本身也需要通过执行过程的反馈信息来不断进行修正和完善。
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7结语
7.1 主要结论
“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”是党的十九大对中国经济发展做出的一个重大判断。建筑业作为国民经济的主要产业之一，促成其高质量发展将是我们目前的工作方向。在四川省的具体省情环境下，作为建筑大省，建筑业是我省传统的优势产业，是我省人民的创收产业。在我国新时代高质量发展的要求下，努力寻求独创性的发展理念，使产业结构加速转型升级，强化不足和薄弱环节，实现全省建筑业高质量发展[65]。专业人才是支撑行业发展的基石，行业人才队伍的有序发展离不开健全的管理政策和高效的政策执行机制[66]。要从根本上解决建设执业资格管理政策执行过程中的问题，就要以统筹、动态视角来审视整个建设执业资格管理体系现状，借力改革和信息发展的东风，从根本上抽出利益阶层的“骨架”，建立扁平集中的管理结构，同时根据各省具体环境差异选择行之有效的政策执行方法，政策才能真正落到实处，达成制定政策目标的初衷。
本文通过分析四川省建设执业资格管理政策的执行情况，结合本人在省建设注册中心的工作实践体会，并作为其中一项政策的参与者，运用史密斯政策执行模型，对建设执业资格管理政策执行的具体情况展开分析和研究。通过史密斯模型的四个要素，分析建设执业资格管理政策本身、执行主体、目标群体、政策环境等影响因素，使得政策执行过程中存在的问题更加清晰。通过对执行主体和目标群体的问卷调查、访谈，发现在政策执行过程中存在的问题。分析得出建设执业资格管理政策执行的影响因素，并结合四川省的实际发展情况、从完善建设执业资格管理政策内容、提升政策执行机构执行效力、增强目标群体公民意识、优化政策执行环境四个方面，提出相关的对策建议，促进四川省建筑行业健康高质量发展。
参考文献（略）